VII SA/Wa 729/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie spawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], którą umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] zapadłej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu ogrodzenia na terenie posesji A. S. w [...] nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ -powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09- wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie niedopuszczalnym. W niniejszej sprawie organ ustalił, że wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1691/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...]. Skoro zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...], została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową, to również w świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił również, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności są tożsame z podniesionymi w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] do których to zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1691/99. Z kolei bezprzedmiotowość postepowania zachodzi wtedy, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjne jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] złożył Z. P. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wielokrotnie skarżone decyzje wydane z naruszeniem prawa działają na jego szkodę. Wobec powyższego skarżący żąda uchylenia bezprawnych decyzji oraz doprowadzenia do naprawienia wyrządzonej szkody. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu wydana w pierwszej instancji prawa nie naruszają. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...]. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. znak: [...]. W sprawie niesporne jest także, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie , który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1691/99, skargę oddalił. Do wyroku sporządzono uzasadnienie. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [...] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji." Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie zarówno w I, jak i w II instancji, wskazać w tym miejscu trzeba, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2003 r. wydany w sprawie II SA/Kr 1691/99, zawierał uzasadnienie. To z kolei daje podstawy by porównać treść wniosku o stwierdzenie nieważności z treścią uzasadnienia orzeczenia Sądu. We wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] – Z. P. wskazuje przede wszystkim, że ogrodzenie na działce W. G. wzniesiono bez pozwolenia na budowę celowo naruszając teren skarżącego i jego prawa jako strony postąpowania. Żąda wydania decyzji rozbiórkowej w stosunku do tego obiektu. Z kolei skarga rozpatrywana przed Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawierała zarzuty "dokonania przez inwestora samowoli budowlanej poprzez wybudowanie bez pozwolenia na budowę piętrowego budynku a budując ogrodzenie inwestor wszedł na grunt skarżącego. Pomimo istnienia dwóch decyzji nakazujących rozbiórkę inwestor w dalszym ciągu postępuje sprzecznie z prawem..". Naczelny Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że: "organy po przeprowadzeniu postępowania ustaliły, że wykonane ogrodzenie jest remontem, przeto nie mogły orzec o jego rozbiórce." Sąd wskazał również, że: "decyzje rozbiórkowe o których wspomina skarżący już nie istnieją bowiem zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie II SA/Kr 829/96. Zgodnie z wyrokiem Sądu Naczelnego z dnia 25 sierpnia 2003 r. "organy ustaliły, że w sprawie nie mamy do czynienia z budową ogrodzenia, ale z jego remontem, a w takim przypadku nie można do sprawy zastosować przepisu o rozbiórce, tj. art. 48 Prawa budowlanego. Ustalono jednak również, że ogrodzenie nie narusza przepisów prawa budowlanego. Podnoszona zaś w skardze oraz w odwołaniu kwestia naruszenia prawa własności przez istniejące ogrodzenie, nie należy do właściwości organów budowlanych. Jeżeli skarżący stoi na stanowisku, że ogrodzenie narusza jego własność, może na właściwej drodze domagać się rozgraniczenia nieruchomości bądź wytoczyć powództwo zmierzające do ochrony jego prawa." Porównanie argumentacji zawartej we wniosku oraz w orzeczeniu Sądu Naczelnego prowadzi do wniosku, że Z. P. ponownie dochodzi wzruszenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1999 r. w takim samym zakresie. Skarżący jest niezadowolony z treści decyzji, której stwierdzenia nieważności dochodzi oraz z treści orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę na tę decyzję, to jednak nie daje podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, w szczególności w świetle przepisu art. 170 p.p.s.a. oraz w świetle powołanej wyżej uchwały I OPS 6/09. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowo organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wynikająca z faktu, że składniki oceny prawnej sądu mają przymiot powagi rzeczy osądzonej, a tym samym czynią żądanie niedopuszczalnym - stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Reasumując skoro Sąd Wojewódzki w składzie orzekającym w sprawie niniejszej uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak wyroku.