VII SA/Wa 73/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.. decyzją z dnia [...] marca 2008r. na podstawie art. 3 ust. 4 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99 z 2007r., poz. 665), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku I. i A. S. - odmówił I. i A. S. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, wybudowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonych w miejscowości R. gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 31 grudnia 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na wniosek .I i A. S., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, wybudowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonych w miejscowości R. gmina K . Organ podał, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99 z 2007r., poz. 665), jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, spełniający wymagania art. 3 ust. 1 nie narusza: przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu przesłanki określone w art. 3 ust. 4 pkt 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 2007 roku - Prawo budowlane muszą zaistnieć łącznie. Organ podał, iż z zaświadczenia z dnia 28 grudnia 2007r., wydanego przez Burmistrza Miasta K., wynika, że gmina K. nie posiada aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R.. Pismem z dnia 13 lutego 2008r. Zastępca Burmistrza Miasta K. poinformował, że działki o numerach ewidencyjnych [...] położone we wsi R. zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., znajdowały się na terenie upraw rolnych i ogrodniczych. W związku z powyższym budynek letniskowy wybudowany na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w miejscowości R. gmina K., narusza ustalenia obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., a obecnie brak jest planu miejscowego. W ocenie organu nadzoru budowlanego, budynek letniskowy narusza przepisy art. 3 ust. 4 w/w ustawy z dnia 10 maja 2007 roku - Prawo budowlane. W opisanym stanie faktycznym i prawnym, brak jest możliwości prawnych zalegalizowania budynku letniskowego, wybudowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i , położonych w miejscowości R. gmina K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania . i A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] maja 2008r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowy budynek letniskowy naruszał ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy, tj. w kwietniu 1995r. Z zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta K. wynika, że gmina K. nie posiada aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R.. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99 z 2007 r., poz. 665) dopuszcza alternatywne korzystanie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania lub w dacie budowy. Jako, że obecnie brak jest obowiązującego planu, organ powiatowy słusznie wziął pod uwagę ustalenia obowiązujące w dniu budowy. Istnienie budynku letniskowego na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne lub ogrodnicze koliduje z funkcją terenu i uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym organ I instancji słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli I. i A. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia art. 10 § 1 kpa przez brak powiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania oraz ustosunkowania się do zgromadzonych w sprawie materiałów, co pozbawiło skarżących możliwości aktywnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i 77 kpa polegające na błędnej ocenie znajdującego się w aktach zaświadczenia Burmistrza Miasta K., prowadzącej do uznania sprzeczności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że wg stanu na dzień orzekania taka sprzeczność nie zachodziła i nie było potrzeby badania zgodności tej budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień zakończenia budowy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Zaskarżona decyzja zawiera błędną wykładnię art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) prowadzącą do uznania, że niezbędnym jest, ażeby budynek nie naruszał ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy, gdy tymczasem wystarczy jedynie brak sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień orzekania, o czym świadczy alternatywa rozłączna zastosowana w tym przepisie. Skarżący nie zgadzają się z przyjętą przez organ pierwszej instancji a zaaprobowaną przez organ odwoławczy wykładnią przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten wprowadzony został do systemu prawnego po to, żeby stworzyć podstawy do zalegalizowania wcześniejszych samowoli budowlanych. Ustanowiony tym przepisem wymóg, ażeby obiekt budowlany nie naruszał przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien być rozpatrywany albo na datę wydania orzeczenia, albo na datę zakończenia budowy. Jeżeli w jednej z tych dat organ stwierdzi brak sprzeczności budowli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zbędnym jest wtedy badanie sytuacji w drugiej z tych dat. Drugi termin staje się aktualny dopiero wtedy, gdy w dacie pierwszego z nich zachodziła sprzeczność z uwarunkowaniami planu. O ile zatem z zaświadczenia Burmistrza K. z dnia 28 grudnia 2007r. wynika, że przedmiotowy domek letniskowy nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień orzekania, nie było potrzeby badania tego stanu na dzień zakończenia budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane orzeczenia wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji I i II instancji. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu orzekającego o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie stanowił art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do treści art. 3 powołanej ustawy: ,\ do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1. 4. Jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. 5. Jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. W razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części." W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Przyznanie tej okoliczności jednak nie oznacza, że Sąd aprobuje przyjęty przez organy pogląd, który legł u podstaw orzekania w sprawie. Organ nadzoru budowlanego rozważania dotyczące możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie ograniczył wyłącznie do zbadania przesłanek określonych w ust. 4 cytowanego przepisu, stwierdzając, iż budynek narusza ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, iż powołana ustawa nie przewiduje w takich okolicznościach bezwzględnego nakazu wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. I tak, jeżeli organ uznał, iż budynek letniskowy naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to winien rozważyć możliwość zastosowania ustępu 5, który przewidywał, jak wskazano powyżej, możliwość nakazania usunięcia ewentualnych naruszeń. Organ do kwestii tej nie odniósł się wcale. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrujący sprawę winien wykazać w sposób bezsporny, czy w jego ocenie zaistniały podstawy do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie dyspozycji zawartej w ustępie 5 art. 3 ww. ustawy, czy też przesłanki takie nie zaistniały. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).