VII SA/Wa 730/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2002 r., którą Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. M. pozwolenia na przebudowę budynku na lokal biurowy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M. oraz decyzji z dnia [...] maja 2006 r., którą Starosta M. zmienił decyzję z dnia [...] października 2002 r. i zatwierdził aneks do projektu budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na salon fryzjerski. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2002 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. M. pozwolenia na przebudowę budynku na lokal biurowy następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r., zmienił wcześniejszą decyzję i zatwierdził aneks do projektu budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na salon fryzjerski. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności obu decyzji Starosty w związku z wystąpieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., który poinformował Wojewodę, że ww. decyzje Starosty M. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] uznał, że decyzje Starosty Powiatowego w M. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi. Nadto stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny, układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz jego kompletność - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c i pkt 2 Prawa budowlanego. Zatwierdzony kwestionowanymi decyzjami projekt budowlany budynku handlowego z poddaszem nieużytkowym nie zawierał projektu zagospodarowania działki lub terenu. Oznaczało to, że organ I instancji nie mógł dokonać sprawdzenia zgodności zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydanej przez Burmistrza M. Organ nie mógł wówczas zbadać czy przedsięwzięcie realizowane będzie wyłącznie na działce wskazanej we wniosku. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do decyzji wynikało że, budynek jedną ze ścian usytuowany jest przy granicy działki, a projekt budowlany przewiduje jej ocieplenie. Organ I instancji nie mógł także sprawdzić zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Poza tym organ nadzoru zauważył, że na projekcie budowlanym zostały naniesione poprawki, które nie są opatrzone datą i podpisem korygującego. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga by projekt architektoniczno-budowlany, określał funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe. Zatwierdzony inkryminowaną decyzją projekt budowlany przewidywał w pomieszczeniu socjalnym (rysunek nr 4) instalację kotła elektrycznego, jednak nie zawierał rozwiązań technicznych branży elektrycznej, ani też rozwiązań innych branż (wod.-kan.) pomimo wprowadzanych zmian. Reasumując organ stwierdził, że wobec braku projektu zagospodarowania działki, projektów branżowych zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt jest niekompletny. Poza tym decyzja z dnia [...] maja 2006 r. Starosty M. nie zawiera uzasadnienia, a organ I instancji wadliwie odstąpił od jego sporządzenia przywołując przepis art. 107 § 4 kpa. W przedmiotowej sprawie stronami postępowania, poza inwestorem, byli również współwłaściciele nieruchomości objętej inwestycją. Badana decyzja uwzględniała jedynie żądanie P. M. Organ nie mógł uwzględnić żądania pozostałych stron, gdyż nie wnioskowały one o wydanie pozwolenia na przebudowę budynku na lokal biurowy. Naruszenie art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiło w ocenie organu przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] października 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również zadecydowało o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r., gdyż zmieniona decyzja od chwili wydania była obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja zmieniająca decyzję obarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, również jest obciążona tą samą wadą, a wobec tego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Poza tym organ ustalił, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor nie dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wymagał tego art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 36 a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wnieśli T. i P. małżonkowie M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię bez uwzględnienia celu i funkcji tego przepisu w przypadku gdy decyzja dotyczy przebudowy obiektu już istniejącego, bez zmiany obrysu budynku oraz bez zmiany istniejących w nim instalacji; * naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż organ wydający decyzję, której nieważność stwierdzono nie dopełnił określonych w tym przepisie obowiązków; * naruszenie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię; * naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez mylne przyjęcie, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając odwołanie podniesiono, że Wojewoda wadliwie wskazał na brak projektu zagospodarowania działki (art. 34 ust. 3 pkt 1) oraz brak rozwiązań technicznych branży elektrycznej oraz innych branż (wod-kan. , art. 34 ust. 3 pkt 2) jako przyczynę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego wymóg projektu zagospodarowania działki odnosi się do inwestycji polegających na wybudowaniu nowego budynku lub obiektu budowlanego, ewentualnie rozbudowy obiektu już istniejącego na skutek czego zmieni się jego dotychczasowy obrys a także polegających na stworzeniu nowych lub przebudowie istniejących instalacji. W niniejszej sprawie inwestor dokonał jedynie przebudowy istniejącego budynku bez wychodzenia poza istniejący obrys i nie dokonał jakichkolwiek zmian w zakresie istniejących już wcześniej instalacji. W tej sytuacji nie było obowiązku sporządzania planu zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto pomieszczenia sanitarne zostały w tych samych miejscach, wyposażenie obiektu w instalacje nie uległo zmianie, a przebudowywany budynek korzystał już z istniejących przyłączy, nie zachodziła zatem konieczność sporządzenia projektów branżowych. Za chybiony uznano również zarzut niekompletności złożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego. Podniesiono, że zarówno skarżący jak i osoba sporządzająca projekt budowlany nie nanosili żadnych poprawek, a nade wszystko nie stanowiłoby to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym w odwołaniu wskazano, że Starosta M. odstąpił od sporządzenia uzasadnienia wydanych przez siebie decyzji na podstawie art. 107 § 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem, można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Ponieważ kwestionowana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w całości uwzględniała żądanie strony - wnioskodawcy i nie rozstrzygała spornych interesów stron odstąpienie od uzasadnienia było możliwe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. i P. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] października 2002 r., oraz decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2006 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji Starosty M. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki wadliwie uznał, iż kwestionowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak projektu zagospodarowania działki, co wiązało się z brakiem sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ), niekompletność projektu budowlanego, z uwagi na m.in. brak projektów branżowych, braku uzasadnienia decyzji. W ocenie organu odwoławczego kwestionowane decyzje nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W szczególności za niesłuszny organ uznał zarzut braku planu zagospodarowania terenu, wskazując, że w projekcie budowlanym znajduje się plan zagospodarowania terenu, zgodny z decyzją Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nietrafny był również zarzut podniesiony w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o zmianie decyzji z dnia [...] października 2002 r, o zatwierdzeniu aneksu do projektu budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na zakład fryzjerski, dotyczący braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem przepisu art. 36 a ust 3. Prawa budowlanego, o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, przy udzielaniu pozwolenia na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w budynku, wobec tego, że inwestor poprzednio wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak oświadczenia nie stanowił o rażącym naruszeniu prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. uchylającą rozstrzygnięcie Wojewody i odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji Starosty M. złożył J. D. wskazując, iż jest niezadowolony z rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na fakt, że instytucja ta stoi w opozycji do zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa, może ona być stosowana jedynie w razie niewątpliwego zaistnienia wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W szczególności niesłuszny był podniesiony przez organ I instancji zarzut, że projekt budowlany nie zawierał planu zagospodarowania terenu. W projekcie budowlanym znajduje się bowiem plan zagospodarowania terenu, zgodny z decyzją Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nadto organ I instancji nie wziął pod uwagę, że inwestor dokonał jedynie przebudowy istniejącego budynku bez wychodzenia poza istniejący obrys i nie dokonał jakichkolwiek zmian w zakresie istniejących już wcześniej instalacji. Ponadto pomieszczenia sanitarne zostały w tych samych miejscach, wyposażenie obiektu w instalacje nie uległo zmianie, a przebudowywany budynek korzystał będzie z istniejących przyłączy, nie zachodziła zatem konieczność sporządzenia projektów branżowych. W tej sytuacji twierdzenie Wojewody o niekompletności projektu budowlanego i podnoszenie tego argumentu jako podstawy do stwierdzenia nieważności jest bezzasadne. Nie mogła być także podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę okoliczność, iż na części rysunkowej projektu budowlanego znajdują się nieomówione poprawki. Jest to niewątpliwie uchybienie, ale takie które powinno być brane pod uwagę wyłącznie w postępowaniu zwyczajnym i w tym postępowaniu eliminowane. Nadto nietrafny był zarzut podniesiony w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o zmianie decyzji z dnia [...] października 2002 r, o zatwierdzeniu aneksu do projektu budowlanego w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na zakład fryzjerski, dotyczący braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem przepisu art. 36 a ust 3. Prawa budowlanego, o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, przy udzielaniu pozwolenia na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym przypadku brak oświadczenia nie stanowił o rażącym naruszeniu prawa. W stanie faktycznym sprawy chodziło bowiem o zmianę polegającą na przystosowaniu lokalu znajdującego się w budynku, co do którego inwestor poprzednio wykazał prawo do dysponowania nieruchomością - do innego celu,. Analizując możliwość stwierdzenia nieważności podkreślić trzeba, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. , sygn. VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. , sygn. IV SA 3121/02, LEX nr 156916). W kontekście tych uwag należy również ocenić kwestię braku uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Bez wątpienia przepis art. 107 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że każda decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od obowiązku uzasadnienia decyzji, które są określone w art. 107 § 4 i 5 kpa. Przepis art. 107 § 4 kpa pozwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji ze względu na jej treść gdy postępowanie toczy się w I instancji, strona postępowania jest jedna, a gdy jest ich kilka, to mają wspólne i niesprzeczne interesy, decyzja uwzględnia w całości żądania zgłoszone przez stronę . W ocenie Sądu Starosta M. mógł odstąpić od sporządzenia uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji na podstawie art. 107 § 4 kpa. Ponieważ kwestionowana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w całości uwzględniała żądanie wnioskodawcy a nie rozstrzygała spornych interesów stron odstąpienie od uzasadnienia było możliwe. Jednocześnie należy podkreślić, że ewentualne odmienne stanowisko w tym względzie w okolicznościach sprawy nie mogło być samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.