VII SA/Wa 730/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D.G. i H. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. G. i H. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 201 Or. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zw. dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. i H. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r., ([...]), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2009r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Ś. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami na działkach nr [...], w obr. Ś., gm. Ś. oraz działkach nr [...], w obr. K., gm. Ś. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dot. działki nr [...], w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe wszczęto na żądanie strony, zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może dotyczyć ww. decyzji tylko w tej części, w której posiadają interes prawny wnioskodawcy, to jest co do działki nr [...]. Organ powołał treść art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118), dalej zw. Prawem budowlanym, i wskazał, że oświadczenie o którym w nim mowa, jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać - w razie wątpliwości - ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Jeśli organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym swą wcześniejszą zgodę, to powinien ocenić wycofanie zgody, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor, dołączył oświadczenie, w którym wskazał, że jego prawo do działki nr [...] wynika ze zgody jej właścicieli. Oświadczenie to nie było kwestionowane przez pp. G. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, nie było zatem podstaw do badania jego prawdziwości. Organ podniósł, że we wniosku o stwierdzenia nieważności, jak i odwołaniu pp. G. podnieśli, że Gmina Ś. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością nr [...], gdyż D. G. wyraziła zgodę warunkową, co w świetle orzecznictwa jest niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego zgoda udzielona w dniu 26 września 2007r. ma charakter bezwarunkowy, gdyż adnotację "pod warunkiem wykonania przyłącza wodociągowego do mojego budynku – J.", zamieszczono pod podpisami współwłaścicieli, a zatem nie obejmuje ona złożonego oświadczenia. Ponownie zgodę na realizację inwestycji na spornej nieruchomości wyraził H. G.i w oświadczeniu z dnia 8 sierpnia 2008r, natomiast w dniu 21 września 2009r. oświadczył o uchyleniu się od skutków prawnych ww. oświadczenia wobec niespełnienia zapewnienia przez Wójta Gminy Ś. o podłączeniu wodociągu do jego gospodarstwa. Organ powołał art. 84 § 1 i § 2 Kc i wskazał, że H. G. nie pozostawał w błędzie, co do treści oświadczenia, gdyż błąd musi istnieć w chwili składania oświadczenia. Fakt złożenia oświadczenia pod wpływem obietnicy, która nie została spełniona, nie mieści się w pojęciu błędu, o którym mowa w art. 84 § 1 Kc. Ponadto organ stwierdził, że decyzja Starosty O. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli pp. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu przedstawili szczegółowo stan faktyczny sprawy podkreślając, że inwestor przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu nie dysponował prawem do nieruchomości nr [...], gdyż D. G. udzieliła inwestorowi zgody warunkowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 201 Or. utrzymująca w mocy - w części dot. działki nr [...] - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. sieci wodociągowej, a w pozostałej części uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że postępowanie to toczyło się w trybie nieważnościowym, który jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W postępowaniu nieważnościowym ustaleniu podlega jedynie kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło, a następnie dokonanie oceny, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Rozstrzygnięcie organu nadzorczego musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego, przeprowadzone z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż tylko jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad kwalifikowanych decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W tej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. sieci wodociągowej wskazując, że inwestor w dacie jej wydania nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w części ich działki nr [...], bowiem D. G., jako jej współwłaścicielka udzieliła inwestorowi zgody jedynie warunkowej. Wskazać zatem trzeba, że jednym z warunków udzielenia pozwolenia budowlanego jest złożenie przez inwestora oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku kiedy nieruchomości objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi przedmiot współwłasności, obowiązkiem inwestora jest - przed złożeniem oświadczenia - uzyskanie bezwarunkowej zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Należy mieć na uwadze, że wprawdzie oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, zatem co do zasady, okoliczność ta wyklucza weryfikację treści oświadczenia, jednak ma to miejsce jedynie w sytuacji, gdy organ architektoniczno - budowlany nie posiada informacji mogących świadczyć o jego wadliwości. Natomiast w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość, co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ ma obowiązek wątpliwość tę wyjaśnić. Skoro - jak zresztą słusznie wskazał organ - oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do nieruchomości i jako takie podlega badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Podkreślenia wymaga, że zgoda właściciela gruntu na budowę, udzielona inwestorowi i wykazana przez niego stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może być warunkowa. W każdym przypadku musi być zgodą wyraźną. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie prac budowlanych nie spełnienia ww. wymogu (por. wyrok WSA, IV SA 589/03, z 7 października 2004 r. LEX nr 160739). Jak wynika z akt sprawy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009r. - w oświadczeniu z dnia 26 września 2007r. pp. G. wyrazili zgodę na wejście na ich działkę w celu wykonania robót sieci wodociągowej jedynie pod warunkiem. Wprawdzie H. G. przed wydaniem tejże decyzji w dniu 8 sierpnia 2008r. udzielił zgody bezwarunkowej, nie zmienia to jednak faktu, że zgoda D. G. - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - pozostawała nadal zgodą warunkową. Istniały zatem wątpliwości, co do prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością skarżących na cele budowlane. Obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego było zatem zbadanie tej kwestii przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że planowane zamierzenie dotyczyło inwestycji liniowej, przebiegającej przez wiele działek należących do poszczególnych, odrębnych właścicieli. W konsekwencji okoliczność ta powinna być poddana kontroli organów w postępowaniu nieważnościowym. Organy winny mieć na uwadze, że - zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem - wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o tak udzieloną zgodę na budowę, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, z jakiego tytułu wynika, nie może być bowiem prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków i musi przysługiwać inwestorowi w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może wynikać - jak to już wyżej wskazano - z warunkowej zgody właściciela gruntu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2007r. II OSK1033/08, LEX nr 366265). W związku w powyższym rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.