VII SA/Wa 730/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r. znak: KOA/2766/Ar/24 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Burmistrz Gminy B. postanowieniem z [...] maja 2024 r., na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po ponownym rozpoznaniu wniosku E. S. z 2 grudnia 2021 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, stacją transformatorową, pylonem reklamowym i niezbędną infrastrukturą na nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...], [...] i [...] położonej we wsi O. gm. B. przy ul. [...], wydanej dla R sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w C. przy ul. [...] [...], odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że strona nie udowodniła w sposób nie budzący wątpliwości, iż doszło do zachowania 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (licząc od dnia dowiedzenia się o okoliczności, że została wydana decyzja dot. warunków zabudowy dla nowej inwestycji na w/w działkach). Po rozpatrzeniu zażalenia E. S, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) postanowieniem z 21 stycznia 2025 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy B. Kolegium zauważyło, że strona wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lipca 2021 r. pismem z [...] grudnia 2021 r. Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. Burmistrz Gminy B. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z [...] lipca 2021 r., a następnie decyzją z [...] marca 2022 r. stwierdził wydanie tej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 marca 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy B. z [...] marca 2022 r., decyzję ostateczną Burmistrza z [...] lipca 2021 r. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/23 uchylił decyzję SKO w Warszawie z 28 marca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy B. z 3 marca 2022 r. Postanowieniem z [...] maja 2024 r. Burmistrz Gminy B. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy winien ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny sprawy. Zmianą stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. Po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 5 grudnia 2024 r. uchyliło bowiem decyzję Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji i umorzyło przedmiotowe postępowanie. Na chwilę obecną brak jest zatem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, której dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. Brak przedmiotu wznowienia obliguje organ do odmownego rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie, co skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zachodzi przesłanka odmowy wznowienia postępowania, a zatem rozstrzygnięcie organu I instancji prawidłowe. Powyższemu nie mogła zaprzeczyć treść zażalenia. Ze skargą na powyższe postanowienie Kolegium wystąpiła E. S., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą względem postanowienia Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2024 r. oraz braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, że decyzja Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. nigdy nie była decyzją ostateczną i wykonalną ponieważ wpłynęło od niej odwołanie w ustawowym terminie złożone przez W. W. (art. 16 § 1 k.p.a., i art. 130 § 2 k.p.a.) w związku z czym podstawa do odmowy wznowienia jest inna niż wskazana w zaskarżonym postanowieniu Burmistrza Gminy B. oraz SKO w Warszawie. Skarga podnosiła, że odmowa wznowienia z uwagi na niezłożenie podania o wznowienie w terminie czy uchylenie decyzji wobec której złożono wniosek o wznowienia jest czym innym niż odmowa wznowienia z uwagi na fakt, że decyzja Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. nigdy nie była decyzja ostateczną. Tego prawidłowego ustalenia faktów zabrakło w orzeczeniach organów obu instancji, co powoduje, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rażąco naruszający art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niezastosowanie polegające na pominięciu (zaniechaniu) ustalenia okoliczności wskazanych do ustalenia w ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2023 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1292/23 przez organy obu instancji; 3) naruszenie przez organu zasady res iudicata, w związku z czym skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Sąd na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium w Warszawie z 21 stycznia 2025 r. oraz postanowienia Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2024 r., z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym znajduje się niezaskarżalne postanowienie Burmistrza Gminy B. z [...] stycznia 2022 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. w związku z czym organy były związane tym postanowieniem i nie powinny orzekać w tym przedmiocie ponownie. Skarżąca wniosła też o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zauważała, że odmowa wznowienia z uwagi na niezłożenie podania o wznowienie w terminie lub ze względu na uchylenie decyzji wobec której złożono wniosek o wznowienie jest czym innym niż odmowa wznowienia z uwagi na fakt, że decyzja Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. nigdy nie była decyzja ostateczną. Skarżąca wywodziła, że na decyzję SKO w Warszawie z 5 grudnia 2024 r., została wniesiona skarga do sądu administracyjnego przez R Sp. z o.o. Sp. k., (sprawa posiada sygnaturę akt VII SA/Wa 377/25), więc obecnie nie jest to decyzja prawomocna. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (w szczególności odwołanie W. W. z sierpnia 2021 r.) potwierdzają, że decyzja Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy była decyzją nieostateczną i nie podlegającą wykonaniu ponieważ wpłynęło od niej odwołanie złożone w terminie przez W. W. w dniu 13 sierpnia 2021 r., które następnie zostało cofnięte w dniu 18 sierpnia 2021 r. Jednakże aż do dnia 14 października 2024 r., pomimo obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a. i art. 137 k.p.a., Burmistrz Gminy B. nie przekazał w/w pism mających fundamentalne znaczenie w sprawie do SKO w Warszawie w celu rozpoznania odwołania oraz sprawdzenia dopuszczalności jego cofnięcia. Wszystkich tych faktów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Wznowienie postępowania należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w którym dokonuje się badania prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu jurysdykcyjnym. Instytucja ta może być wykorzystana dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. W doktrynie przyjmuje się zatem, że wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach administracyjnych zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym. Nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego. (v. R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. prof. dr hab. R. Hausera, prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, Warszawa, 2015 r., s. 731) W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że wniosek skarżącej z 2 grudnia 2021 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, której dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. W tym zakresie Kolegium wskazało na decyzję własną z 5 grudnia 2024 r., którą uchylona została decyzja Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji i umorzono przedmiotowe postępowanie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tej sprawie pozostaje w zgodzie z prawem. Z lektury akt sprawy wynika, że zarówno na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy B. z [...] lipca 2021 r. z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i na dzień orzekania przez Kolegium, decyzja ta nie funkcjonowała w obrocie prawnym z przymiotem ostateczności. Walor ostateczności decyzja organu I instancji uzyskuje zaś z mocy samego prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania i to zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono. Od decyzji tej w dniu 13 sierpnia 2021 r. odwołanie złożył W. W. i skarżąca była stroną tak zainicjowanego postępowania odwoławczego. Z faktu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, z uwagi na treść i wytyczne zawarte w wyroku z 3 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/23, nie sposób wyprowadzić istotnej wadliwości zaskarżonego postanowienia. Sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną. Postanowienie o wznowieniu daje jedynie podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, nie daje natomiast gwarancji, że postępowanie to zakończy merytoryczna decyzja wydana po przeprowadzeniu ponownego postępowania we wznowionym postępowaniu. Nadto należy zauważyć, że w wytycznych zawartych w niezaskarżonym przez stronę wskazanego wyżej wyroku Sąd zawarł stwierdzenie, że organ powinien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Powyższe czyniło niezbędnym ustalenie w fazie wstępnej postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania, czy decyzja objęta tym wnioskiem posiada przymiot ostateczności, co stanowi jeden z warunków jego rozpoznania. Na dzień orzekania przez Kolegium (21 stycznia 2025 r.) w sprawie wywołanej zażaleniem skarżącej na postanowienie Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] lipca 2021 r. należało zatem uwzględnić, że decyzją z 5 grudnia 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z [...] lipca 2021 r. i umorzyło postępowanie. Zarówno zatem w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak i w dniu orzekania przez Kolegium w sprawie wywołanej tym wnioskiem, decyzja nim objęta nie miała przymiotu ostateczności. Podkreślić trzeba, że dwuinstancyjność postępowania, ustalona jako gwarancja procesowa w art. 15 k.p.a., wymaga przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Czysto procesowy charakter wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania wymusza jednak, by w toku instancji przysługujący stronie środek zaskarżenia nie miał charakteru dewolutywnego. Wniesione zatem zażalenie na postanowienie Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2024 r. odmawiające wznowienia postępowania nie powodowało przejęcia kompetencji do rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego szczebla w znaczeniu ustrojowym w pełnym zakresie. Na marginesie Sąd zauważa, że z urzędu wiadomym jest, iż skarżąca była stroną w postępowaniu odwoławczym przed SKO w Warszawie zakończonym decyzją z 5 grudnia 2024 r., która była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie pod sygn. akt VII SA/Wa 377/25. Kwestia wskazywanej w skardze zwłoki w przekazaniu odwołania nie mogła w sposób znaczący wpłynąć na ocenę legalności wydanego w tej sprawie postanowienia. Podniesione więc w skardze argumenty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości wydanego postanowienia. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.