VII SA/Wa 731/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant J. P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi A. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. VII SA/Wa 731/07 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1, 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006. nr 156 poz. 1118) po przeprowadzeniu na wniosek A. i H. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] udzielającej E. B. pozwolenia na budowę wiaty z typowych elementów stalowych z przeznaczeniem na skład drewna dla warsztatu stolarskiego na działce przy ul. D. w T. - stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1982 r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowaną decyzją Naczelnik Gminy K. udzielił E. B. pozwolenia na budowę wiaty z typowych elementów stalowych z przeznaczeniem na skład drewna dla warsztatu stolarskiego na działce siedliskowej przy ul. D. w T., której aktualnymi właścicielami są E. i J. P. Decyzja ta stała się ostateczna. A. i H. K., właściciele nieruchomości nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] przy ul. D. w T. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto skarżący podnieśli, że warsztat stolarski, którego częścią miała stać się przedmiotowa wiata był samowolą budowlaną. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229) mającym zastosowanie w sprawie, zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę uregulowane były rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz.48 z późn. zm.). Zgodnie z § 43 ust. 1 tego rozporządzenia pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności l budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] przy ul. D. w T. - objęta weryfikowaną decyzją znajdowała się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. na terenie oznaczonym symbolami C8MN. Teren ten, stosownie do zapisu planu przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe o niskiej intensywności zabudowy do adaptacji i uzupełnienia. Wobec takiego zapisu planu organ uznał, iż inwestycja w postaci wiaty z typowych elementów stalowych z przeznaczeniem na skład drewna dla warsztatu stolarskiego - nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz art. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty budowlane mogą być realizowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., złożyli E. i J. P., domagając się umorzenia postępowania. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że uchylenie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] maja 1982r. udzielającej E. B. pozwolenia na budowę wiaty jest przykładem bezprawnego działania urzędu państwowego. Organ powołał się na nadzwyczajny tryb postępowania nie podając przy tym żadnej podstawy prawnej tego trybu. Nadto nie orzekł o przysługującym stronie na podstawie art. 160 kpa odszkodowaniu. Wojewoda unieważniając pozwolenie na budowę nie uwzględnił również upływu czasu oraz tego, że decyzja unieważniająca pozwolenie na budowę nie może być kierowana do osoby, która była stroną w tamtym postępowaniu czyli E. B. Decyzja o pozwoleniu na budowę po nabyciu warsztatu przez E. i J. P. wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji. Wojewoda nie uwzględnił dokładnego brzmienie pisma wójta gminy K. z dnia [...] czerwca 2006r. informującego o możliwości przeznaczenia terenu działki [...], dla zabudowy usługowej. Nie przedstawił, żadnego wiarygodnego (oryginalnego) dokumentu planu miejscowego z tego okresu, który zakazywałby jakiejkolwiek działalności usługowej, na terenie działki. Na terenie przedmiotowej nieruchomości nie było zakazu działalności usługowej, gdyż istniał zakład nr [...] spółdzielni meblarskiej "R.", w którym był zatrudniony E. B. od 1974 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa , po rozpatrzeniu odwołania E. i J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r, stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1982r. - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1982r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa, wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydawanego przez organy praworządnego państwa, (przytoczono wyrok NSA w Warszawie, z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04). Przedmiotowy obiekt został zrealizowany na działce nr [...] położonej w T. Działka ta jak wynika z wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, znajdowała się w obszarze o symbolu C8MN. Teren ten według planu był przeznaczony pod budownictwo mieszkalne i zagrodowe o niskiej intensywności zabudowy do adaptacji i uzupełnienia. Analiza zapisów planu doprowadziła organ odwoławczy do ustalenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę wiaty na skład drewna, (niezależnie od tego jakie było jej przeznaczenie) nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także nie zawiera innych wad określonych wart. 156 § 1 kpa. A. i H. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2007r., którą organ uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1982r. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. W skardze podnieśli, że w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., wadliwie przyjęto, że pozwolenie na budowę wiaty nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie zebrał w sprawie materiał dowodowy, lecz nie przeprowadził postępowania zgodnie z art. 7, 77 i 80 kpa. i nie ocenił go zgodnie z powyższymi zasadami. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów z art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i sprowadzało się do przytoczenia stanowiska prezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. Wbrew ustaleniom organu odwoławczego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z 1982 roku, dopuszczał dla przedmiotowego terenu wyłącznie budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy do adaptacji i uzupełnienia. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty z przeznaczeniem na skład drewna dla warsztatu stolarskiego na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi stanowiło rażące naruszenie prawa. Obszar na którym umiejscowiona jest wiata, której budowa została zatwierdzona decyzją z dnia [...] maja 1982r. objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. i oznaczony symbolami C8MN. Teren ten, stosownie do zapisu planu przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe o niskiej intensywności zabudowy do adaptacji i uzupełnienia. Przedmiotowa wiata z przeznaczeniem na skład drewna dla warsztatu stolarskiego była dobudową do istniejącego samowolnie wybudowanego warsztatu stolarskiego. Obiekt ten jako rozbudowa warsztatu stolarskiego nie mógł być kwalifikowany jako wolno stojąca wiata, gdyż konstrukcja stalowa wiaty była ściśle związana z funkcją stolarni. Wiata na skład drewna dla warsztatu stolarskiego funkcjonalnie związana z samowolnie wybudowanym warsztatem stolarskim powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko i pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia a jej lokalizacja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1978 roku. Według skarżących decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1982r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego oraz art. 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym. Wydane pozwolenie na wybudowanie wiaty na skład drewna dla warsztatu stolarskiego na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiło rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Istnieje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Dlatego w okolicznościach sprawy niezbędnym dla oceny legalności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 kpa było ustalenie treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie położenia działki nr [...] przy ul. D. w T., w dacie wydania pozwolenia na budowę. W oparciu o pismo Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] września 2006 r. oraz dołączony do niego wypis i wyrys z planu, organ I instancji ustalił, że w dniu [...] maja 1982r. działka nr [...] przy ul. D. w T. - objęta weryfikowaną decyzją, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami C8MN. Teren ten, stosownie do zapisu w/w planu przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe o niskiej intensywności zabudowy do adaptacji i uzupełnienia. To ustalenie spowodowało, że organ I instancji uznał, iż inwestycja w postaci wiaty z typowych elementów stalowych z przeznaczeniem na skład drewna dla warsztatu stolarskiego - nie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z przytoczonego zapisu planu wynika, że rodzaj projektowanej inwestycji - wiata stalowa, nie był w sposób jednoznacznie sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz.229) obowiązującej w czasie wydawania kwestionowanej decyzji, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ architektoniczno-budowlany wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jednak przy tej ocenie rodzą się poważne wątpliwości czy przedmiotowy obiekt wiaty na skład drewna, (niezależnie od tego jakie było jej przeznaczenie) naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też nie. To z kolei rzutuje na ocenę czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Działka nr [...] położona w T. jak wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkalne i zagrodowe o niskiej intensywności zabudowy do adaptacji i uzupełnienia. Zatem budynek wiaty jako taki nie byłby sprzeczny z ustaleniami planu. Inną kwestią jest natomiast fakt, iż wiata użytkowana była jako skład drewna dla warsztatu stolarskiego, który jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie wybudowany został bez pozwolenia. Jednak kwestionowane pozwolenie budowlane obejmowało obiekt samodzielny konstrukcyjnie i technicznie. Nie był on związany prawnie z budynkiem warsztatu stolarskiego i nie dzielił jego losów. Zasadniczo tego rodzaju obiekty uzupełniają zabudowę mieszkalną pełniącą funkcję podstawową. Dlatego w opisywanej sprawie organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę wiaty nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zatwierdził bowiem projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę wiaty w sytuacji braku ewidentnej sprzeczności z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego . W związku z powyższym przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym, o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. LEX nr 51249). W ocenie Sądu weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i nie naruszała w sposób rażący i oczywisty przepisów art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego 1974 r., w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego oraz art. 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie zgodzić należy się z zarzutami skargi ze uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest wyczerpujące, jednakże to naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1982, a zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.