VII SA/Wa 731/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w zakresie projektu konstrukcji budynków 3 i 4 na działce nr ewid. [...] i [...], obr. N., gm. B. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek inwestora – C. S. o zatwierdzenie projektu zamiennego dotyczącego budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w zakresie projektu konstrukcji budynków 3 i 4 na działce nr ewid. [...] i [...], obr. N., gm. B.. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku w terminie [...] dni od daty doręczenia postanowienia, a inwestor przy piśmie z dnia [...] września 2015 r. dostarczył brakujące dokumenty i informacje. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 36a ustawy Prawo budowlane – umorzył przedmiotowe postępowanie. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] wniósł C.S., wnosząc o jej zmianę i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z projektem zamiennym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. zobowiązał Starostę [...] do przekazania organowi odwoławczemu decyzji pierwotnej, o której mowa w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz protokołu sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie zaawansowania robót – potwierdzenia, czy roboty budowlane objęte projektem zamiennym, stanowiącym załącznik do decyzji w dnia [...] września 2015 r. są zrealizowane. Dokumenty te wpłynęły do organu odwoławczego przy piśmie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że w jego ocenie nie można zakwalifikować jako nieistotnych zmian w zagospodarowaniu terenu, które nastąpiły po podziale terenu dokonanego decyzją Burmistrza B. z dnia [...] listopada 2015 r. po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowych budynków. Zdaniem organu, przewidziane w projekcie budowlanym zmiany konstrukcyjne zakwalifikować należy do zmian istotnych. Umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora z dnia [...] czerwca 2015 r. nie mogło nastąpić z powodu wskazanego przez organ pierwszej instancji, który błędnie uznał bezprzedmiotowość postępowania twierdząc, że "Zakres zmian wymienionych w projekcie budowlanym (zmiana elementów konstrukcji budynku) nie mieści się w żadnym z wymienionych enumeratywnie w art. 36a Prawa budowlanego, istotnych zmian w projekcie budowlanym." Organ wskazał również, że w dniu [...] stycznia 2016 r. do organu odwoławczego wpłynął Protokół kontroli, sporządzony w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (pkt 13), który potwierdza, że "inwestor realizuje roboty budowlane objęte projektem zamiennym złożonym do Wydz. AiB. Starostwa [...]", oraz, że "Rezygnacja z dylatacji pomiędzy budynkami w zasadniczy sposób zmienia charakter budowy – zamiast budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej inwestor realizuje 2 budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, co jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę jak również z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy". Zdaniem organu, jest to kwestia nie analizowana przez organ pierwszej instancji, mająca istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie, a więc zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zachowanie dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda [...] stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ponownie zweryfikować złożone przez inwestora dokumenty, ocenić ich zgodność z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych, a przede wszystkim zbadać kwestię rozpoczęcia robót budowlanych objętych projektem zamiennym. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożył C. S., i wniósł o: zwrot ewentualnych kosztów i utraconych korzyści związanych z odwołaniem/skargą, zmianę decyzji polegającą na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, o określenie czy i jakie działania lub zaniechania organów stanowiły naruszenie prawa w tym rażące naruszenie prawa lub były działaniami bez podstawy prawnej, potwierdzenie prawomocności orzeczenia Wojewody [...] w części stwierdzającej że odwołanie zostało złożone w wymaganym terminie, zasądzenie zadośćuczynienia i odszkodowania związanego z poniesionymi kosztami i nieosiągniętymi korzyściami wynikającymi z błędnych decyzji organów administracyjnych; skarżący wskazał, że zaskarża decyzję w części którą to część należy zdefiniować jako całą decyzję z wyjątkiem stwierdzenia o terminowości wniesienia odwołania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w zakresie projektu konstrukcji budynków 3 i 4 na działce nr ewid. [...] i [...], obr. N., gm. B., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. 8. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo, (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowanie odwoławcze, a zgodnie § 2, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że z protokołu kontroli sporządzonego w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (pkt 13), wynika, że inwestor realizuje roboty budowlane objęte projektem zamiennym złożonym do Wydz. AiB. Starostwa [...], oraz, że rezygnacja z dylatacji pomiędzy budynkami w zasadniczy sposób zmienia charakter budowy – zamiast budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej inwestor realizuje 2 budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, co jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę jak również z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, oraz stwierdził, że jest to kwestia nie analizowana przez organ I instancji, mająca istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie, a więc zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zachowanie dwuinstancyjności postępowania. Nie budzi zatem wątpliwości, że pomimo tego iż organ wskazał jako podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, to podstawą zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 kpa, bowiem Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 9. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, organ drugiej instancji może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub uczynił to niewystarczająco organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. 10. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa (decyzji kasacyjnej), wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy też wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w art. 107 § 3 kpa. Skoro, jak wyżej wskazano, z protokołu kontroli wynika, że inwestor realizuje roboty budowlane objęte projektem zamiennym złożonym do Wydz. AiB. Starostwa [...], oraz, że rezygnacja z dylatacji pomiędzy budynkami w zasadniczy sposób zmienia charakter budowy – zamiast budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej inwestor realizuje 2 budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, co jest sprzeczne z decyzją o pozwoleniu na budowę jak również z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, oraz kwestia ta nie była analizowana przez organ I instancji, a mająca istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie, zasadne jest zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zachowanie dwuinstancyjności postępowania. Zasadnie zatem Wojewoda [...] wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ponownie zweryfikować złożone przez inwestora dokumenty, ocenić ich zgodność z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz stosownymi przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a przede wszystkim zbadać kwestię rozpoczęcia robót budowlanych objętych projektem zamiennym. Wyjaśnienie tych okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności mają zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a zatem uzasadniają rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Nie budzi również wątpliwości, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby organ ten wyczerpująco zgromadził i rozpatrzył materiał dowody w sprawie oraz wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia istotne w sprawie okoliczności. Dopiero po dokonaniu przez organ stosownych ustaleń, będzie możliwe wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli w trybie instancyjnym. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić jeszcze należy, że kontrolując wydaną przez organ drugiej instancji decyzję kasacyjną Sąd kontroluje jedynie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.