VII SA/Wa 731/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) asesor WSA Aneta Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2023 r. znak: DOA.7110.335.2022.MWG w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z 2 lutego 2023 r., znak DOA.7110.335.2022.MWG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w przedmiocie sprzeciwu, utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ww. decyzją z [...] października 2022 r. Wojewoda P. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych pn. "Budowa przyłącza elektroenergetycznego w postaci odcinka linii SN, odcinka linii nn, słupowej stacji transfomatorowej 15/0,4 kV i zestawu złączowo-pomiarowego dla potrzeb zasilania przystanku osobowego ([...]) w miejscowości [...]" zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna:[...], [...] na terenie kolejowym zamkniętym. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Skarżąca Spółka P. SA (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") zgłosiła w dniu 24 sierpnia 2022 r zamiar przystąpienia do wykonania ww. robót budowlanych. Postanowieniem z [...] września 2022 r., znak: [...], Wojewoda P. nałożył na P. S.A. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez m.in. wyjaśnienie rozbieżności wraz z doprowadzeniem do jednolitości zakresu objętego przedmiotowym zgłoszeniem. Wskazując, że należy prawidłowo określić charakter projektowanego "przyłącza napowietrznego" linii elektroenergetycznej SN L=5m (przyłącze czy sieć). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał także, że budowa "słupowej stacji transformatorowej" nie wpisuje się do katalogu ustawowych wyjątków, o których mowa w art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2021.poz.2351 z późn. zm.), stąd w ocenie organu dla budowy inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę. Przy piśmie z dnia 29 września 2022 r. Pełnomocnik Inwestora uzupełnił formularz zgłoszenia oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz określił charakter projektowanej linii elektroenergetycznej 15 kV "jako przyłącze elektroenergetyczne, zgodnie z załączonymi do PZT warunkami przyłączenia Nr [...] z dnia [...].11.2021 r., wydanymi przez Inwestora tj. P. S.A." Wskazał także, że w jego ocenie słupowa stacja transformatorowa to urządzenie techniczne, które ma za zadanie transformację napięcia z 15 kV na 0,4 kV, by odbiorca mógł zasilić swoje urządzenie dostosowaną do swoich potrzeb (tj. wysokość napięcia oraz określoną wartość mocy przyłączeniowej) energią elektryczną. Decyzją z [...] października 2022 r., znak: [...], Wojewoda P. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, wyjaśniając że analiza przedmiotowego zgłoszenia wykazała, że określona w zgłoszeniu projektowana linia energetyczna o napięciu 15kV nie ma charakteru przyłącza, lecz stanowi rozbudowę dystrybucyjnej sieci o napięciu 15kV. Wskazał także, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok II OSK 536/16), że budowa słupowej stacji transformatorowej stanowi element sieci elektroenergetycznej. Od decyzji Wojewody P. skarżąca Spółka wniosła odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji wskazując, że zasadnie organ I instancji uznał, że zakres zgłoszonych robót wykracza poza pojęcie budowy przyłącza elektroenergetycznego. Organ wskazał na definicję pojęcia "sieci" oraz "przyłącza" znajdujące się w aktach wykonawczych. I tak wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.), sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Natomiast stosownie do § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623 ze zm.), przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Funkcją przyłącza, zdaniem organu jest jedynie połączenie instalacji odbiorcy z siecią instalacji przedsiębiorcy energetycznego. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r., przyłączenie podmiotu do sieci następuje na podstawie umowy o przyłączenie do sieci i po spełnieniu warunków przyłączenia do sieci, zwanych dalej "warunkami przyłączenia". Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r., warunki przyłączenia określają m.in. miejsce przyłączenia; nieruchomość, obiekt lub lokal, do których energia elektryczna ma być dostarczana lub z których ma być odbierana; miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej i urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu przyłączanego; miejsce dostarczania energii elektrycznej; moc przyłączeniową; rodzaj przyłącza; zakres niezbędnych zmian w sieci związanych z przyłączeniem. Organ wskazał, że jak wynika z ust. IV pkt 1 lit. a Warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej P. S.A. z [...] listopada 2021 r. Nr [...], zakres niezbędnych zmian w sieci związanych z przyłączeniem w części P. S.A. obejmuje wcinkę w linię kablową [...] (lokalizacja słupa nr [...]) i budowę stacji transformatorowej słupowej wraz ze stanowiskiem słupowym odłącznikowym. Z treści warunków wynika również, że zostały one wydane dla podmiotu V grupy przyłączeniowej, dla którego napięcie zasilania wynosi 1 kV. Analizując przedłożony projekt zagospodarowania terenu organ wskazał, że zgłoszenie obejmuje budowę odcinka sieci elektroenergetycznej SN 15 kV, istniejący słup linii 15 kV, budowę stacji transformatorowej i odcinka linii kablowej 0,4 kV łączącego projektowaną stację transformatorową z zestawem złączowo - pomiarowym. Wskazał także, że funkcją objętego zgłoszeniem odcinka linii napowietrznej o długości 5 m jest przesyłanie energii elektrycznej o napięciu 15 kV pomiędzy istniejącym słupem linii 15 kV a projektowaną słupową stacją transformatorową 15/0,4 kV. W ocenie organu II instancji przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, dla budowy sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV. Budowa sieci elektroenergetycznej o napięciu 15 kV nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że Wojewoda P. zasadnie wniósł sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia. Spółka P. S.A. wniosła skargę do WSA w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) oraz art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. (rozumieć należy "Prawo energetyczne") oraz § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa stacja trafo oraz odcinek linii średniego napięcia nie są elementem przyłącza energetycznego oraz, że na jej budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, oraz naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W ocenie Skarżącej organ bezpodstawnie rozbił przedmiotowe przyłącze elektroenergetyczne na poszczególne elementy tj. na słupową stację transformatorową i odcinek linii SN i potraktował je jako osobne inwestycje, podczas gdy w tym konkretnym przypadku są to składowe przyłącza i jego niezbędne elementy, umożliwiające zasilenie nowego odbiorcy. Interpretacja urzędu, że projektowany odcinek nie jest przyłączem lecz siecią elektroenergetyczną o napięciu 15kV, jest w tym przypadku błędna. W ocenie Skarżącej należy rozróżnić przyłączanie nowych odbiorców od budowy lub rozbudowy sieci elektroenergetycznych. Skarżąca podkreśliła, że sieć 15 kV ([...]), od której następuje przyłączenie to istniejąca i funkcjonująca już sieć 15 kV, będąca pod napięciem. Przyłącze to nowy odcinek niezbędny do przyłączenia urządzeń odbiorcy - podmiotu przyłączanego. W ocenie Skarżącej zarówno budowa sieci jak i przyłączy może być wykonana za pomocą równoważnych urządzeń (przewody, kable, urządzenia techniczne w tym stacje transformatorowe). W tej sprawie ZE (Zakład Energetyczny) nie wydał warunków rozbudowy sieci czy też specyfikacji technicznej budowy nowej sieci 15 kV. W takim przypadku owszem wymagane byłoby pozyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże w przypadku budowy przyłączy elektroenergetycznych mimo użycia do ich budowy równoważnych urządzeń (np. kable, przewody, słupowa stacja transformatorowa, itp.), zgodnie z ustawą Prawo budowlane, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca twierdzi, że dla przedmiotowego zamierzenia, właściwie określiła charakter inwestycji jako przyłącze elektroenergetyczne, realizowane na podstawie wydanych warunków przyłączenia. Skarżąca nie wnosiła o budowę bądź rozbudowę sieci, lecz złożyła wniosek o przyłączenie budowanej przez siebie inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Zakład energetyczny również nie wydał osobnych warunków na budowę bądź rozbudowę sieci, lecz wydał jedne kompletne warunki przyłączenia, na podstawie których realizowane jest przedmiotowe zamierzenie budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że w pewnych sytuacjach, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie wykonanie przyłącza wiąże się z koniecznością uprzedniego wybudowania nowego odcinka sieci elektroenergetycznej, który następnie zostanie za pomocą przyłącza połączony z instalacją odbiorcy. Objęty zgłoszeniem odcinek linii napowietrznej o długości 5 metrów nie stanowi przyłącza elektroenergetycznego, gdyż jego funkcją jest przesyłanie energii elektrycznej o napięciu 15 kV pomiędzy istniejącym słupem linii 15 kV a projektowaną słupową stacją transformatorową, a nie połączenie instalacji odbiorcy z siecią elektroenergetyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. w przedmiocie sprzeciwu, Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest kwalifikacja prawna objętego zgłoszeniem budowlanym przedsięwzięcia. Jak wynika z treści zgłoszenia, inwestor określił planowane roboty budowlane jako roboty polegające na budowie przyłącza elektroenergetycznego w postaci odcinka linii SN, odcinka linii nn, słupowej stacji transfomatorowej 15/0,4 kV i zestawu złączowo-pomiarowego dla potrzeb zasilania przystanku osobowego ([...]) w miejscowości [...]. Organ wyrażając sprzeciw uznał, że wyszczególnione w zgłoszeniu roboty budowlane nie stanowią przyłącza, albowiem zawarte w zgłoszeniu roboty budowlane wskazują, że na podstawie zgłoszenia zostanie także wybudowana (rozbudowana) sieć elektroenergetyczna o napięciu 15kV. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przyłącze". Znajduje się ona w akcie wykonawczym - Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007 r. Nr 93 poz. 623 z późn. zm. ). Zgodnie z § 2 pkt 15 ww. rozporządzenia, przyłącze to ,, odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej". Z wydanych przez P. Warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej P. S.A. wynika, że obiektem przyłączanym będzie "Przystanek osobowy [...]" przy ul [...], w warunkach tych określono napięcie zasilania 3x230/400V a rodzaj przyłącza określono jako "kablowe". Opisując zakres niezbędnych zmian w sieci związanych z przyłączeniem wskazano na konieczność wcinki w linię kablową LPN 15 kV [...] (lok. słup nr [...]) i zabudowę stacji transformatorowej słupowej wraz ze stanowiskiem słupowym odłącznikowym. Działając zgodnie z opisanymi warunkami Skarżąca zgłosiła zamiar budowy odcinka napowietrznej linii SN 15 kV długości 5 m. od istniejącej linii potrzeb nietrakcyjnych LPN 15kV [...] do stacji transformatorowej [...]. Funkcją objętego zgłoszeniem odcinka linii napowietrznej 15 kV nie jest, jak słusznie wskazał organ, połączenie instalacji odbiorcy z siecią instalacji przedsiębiorstwa energetycznego lecz doprowadzenie linii SN do stacji transformatorowej. Powyższe oznacza, że połączenie to nie będzie spełniać warunku o jakim mowa w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, albowiem nie będzie łączyło, sieci odbiorcy z siecią energetyczną. Projektowany i zaliczony w zgłoszeniu do przyłącza odcinek linii napowietrznej 15 kV o długości 5 m należy zakwalifikować jako element sieci elektroenergetycznej, wypełnia bowiem definicję art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1385), zgodnie z którą przez sieć należy rozumieć instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodzić się należy z organem, że analiza przedłożonych dokumentów wskazuje, że planowana jest budowa odcinka sieci dystrybucyjnej. Na nowowybudowanej stacji przyłączeniowej ma znajdować się zestaw ZZP – złączowo - pomiarowy, (Przystanku osobowego [...]). Na końcówkach przewodów wewnętrznej linii zasilającej na wyjściu z zacisków prądowych w zestawie ZZP- w kierunku instalacji Podmiotu Przyłączanego będzie znajdować się także miejsce dostarczania energii elektrycznej oraz miejsce rozgraniczenia własności sieci dystrybucyjnej P. S.A. i instalacji Podmiotu Przyłączanego. Organ prawidłowo zatem ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne tj. odcinek linii kablowej o napięciu 15 kV pomiędzy istniejącym słupem Linii 15 kV a projektowaną stacją transformatorową oraz stanowiąca element sieci stacja transformatorowa słupowa redukująca napięcie z 15 kV do wymaganego według warunków przyłączenia napięcia 0,4 kV nie spełniają wymogów przyłącza. Zgłoszone planowane prace budowlane stanowią zatem rozbudowę sieci o napięciu 15 kV. Nie można uznać za zasadne stanowiska Skarżącej, że całość inwestycji stanowi przyłącze, a to dlatego, że zmierza do połączenia sieci przedsiębiorcy z siecią odbiorcy energii. O charakterze przedsięwzięcia decydują w sprawie nie wydane Warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej P. S.A. lecz przepisy prawa budowlanego. Z definicji pojęcia "przyłącze" wynika, że winien być to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W ocenie Sądu, z literalnego brzmienia przepisu nie można wywieść, że pod pojęciem przyłącza mieści się pewien zbiór (różnych) elementów tworzących funkcjonalną całość, służącą do połączenia sieci podmiotu z siecią przedsiębiorstwa energetycznego. Przepis ten wskazuje na element lub odcinek łączący sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej z częścią przedsiębiorstwa energetycznego przesyłającego energię elektryczną. Jak wskazuje sama Skarżąca w sprawie bez wykonania wcinki w linię elektroenergetyczną 15 kV oraz budowy transformatora słupowego [...] nie było możliwe dostosowanie się do mocy przyłączeniowej przedsiębiorstwa. Dopiero wykonanie tych prac umożliwiło połączenie Podmiotu Przyłączanego z siecią przedsiębiorstwa energetycznego. ( Skarżący w piśmie z 22 września 2022 r. wprost wskazał , że "słupowa stacja transformatorowa to urządzenie techniczne, które ma za zadanie transformację napięcia z 15 kV na 0,4 kV, by odbiorca mógł zasilić swoje urządzenie dostosowaną do swoich potrzeb (tj. wysokość napięcia oraz określoną wartość mocy przyłączeniowej) energią elektryczną) Organ zatem zasadnie rozważył poszczególne elementy robót zgłoszonych przez Skarżącą uznając, że ich zakres wykracza poza pojęcie budowy przyłącza elektroenergetycznego. Nie ma racji Skarżąca, odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 536/16, II OSK 383/13, wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Wa 533/12, twierdząc, że w wyrokach tych Sąd przyjmował za prawidłową tezę, iż stacja transformatorowa jest częścią przyłącza. W ww. wyrokach zagadnienie to nie było przedmiotem szczegółowej analizy. Wymienione sprawy dotyczyły ustalenia charakteru obiektu jakim jest stacja transformatorowa. Natomiast w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt. II OSK 536/16, uznał jednoznacznie iż stacja transformatorowa stanowi element sieci elektroenergetycznej "sieć elektroenergetyczna wraz ze stacją transformatorową, która jest urządzeniem budowlanym (Prawo budowlane art. 3 pkt 9) - urządzeniem technicznym związanym z obiektem liniowym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że w stanie prawnym na dzień wydawania decyzji budowa (rozbudowa) dystrybucyjnej sieci elektroenergetycznej obejmującej napięcie znamionowe 15 kV wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia podlegały zgodnie z art. 29 ust 23a ustawy Prawo budowlane przyłącza elektroenergetyczne oraz zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 lit a ustawy Prawo budowlane - sieci elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV. Wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane nie mieściły się w kategorii robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które zawarte są w art. 29 -31 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Organ prawidłowo dokonał w sprawie ustaleń faktycznych, dążąc do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do przedłożonego zgłoszenia oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.