VII SA/Wa 734/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. R. i E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki skargę oddala [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 uchylił zaskarżoną decyzję nakazującą P. R. rozbiórkę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...] gm. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. nakazującą P.R. całkowitą rozbiórkę w/w budynku gospodarczego. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009r., sygn. akt SA/Wa 1214/08 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, że organy nadzoru błędnie przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargi kasacyjne od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli E. i R. P. oraz P. R.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 771/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2008r., oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2008r., wskazując, że organy orzekające w sprawie w obu instancjach nie zrobiły nic, co pozwoliłoby na wykluczenie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora takich robót budowlanych, które umożliwiłyby zalegalizowanie budynku. W uzasadnieniu w/w wyroku wskazano także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien w niniejszej sprawie uzupełnić materiał dowodowy. Sąd zwrócił uwagę na możliwość skorzystania z dyspozycji art. 81c Prawa budowlanego i nakazania sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej (celem ustalenia obecnego stanu budynku) oraz opinii technicznej (celem ustalenia czy możliwe jest doprowadzenie spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem ). Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. nakazał P. R. przedstawienie inwentaryzacji powykonawczej oraz opinii technicznej przedmiotowego obiektu. Zażalenie na w/w postanowienie złożyli E. i P. R.. Następnie organ wojewódzki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił nakazania P. R. rozbiórki budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji ,, (...) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W oparciu o ten przepis organ I instancji stosownie do wniosków E. i R. P. odmówił nakazania P. R. rozbiórki budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Niemniej jednak organ dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, który wykluczałby nakazanie w/w rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W/w działanie organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe i w związku z powyższym w ocenie tego organu zaskarżone rozstrzygniecie organu powiatowego było co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien w wykonaniu wytycznych Sądu administracyjnego przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. i przepisy aktualnie obowiązujące, a nie przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący E. R. i P. R. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnosili, że odmowa nakazu rozbiórki prawa nie narusza bowiem przedmiotowy budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie narusza także przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie jego budowy, jak i obecnych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (zmiana art. 138 § 2 przez art. 1 pkt 21 lit b ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. – Dz. U. 2011 6.18) zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafnie organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów postępowania art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem organ powiatowy nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, który zapadł po uchyleniu wyroku tegoż sądu z dnia 10 lutego 2009r. w sprawie VII SA/Wa 1214/08 przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2010r. w sprawie II OSK 771/09. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie przepisy art. 48 tej ustawy. Orzekając ponownie organ powiatowy był tak dokonaną kwalifikacją prawną w sprawie związany i winien zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2010r. w sprawie VII SA/Wa 1151/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na wielokrotną przebudowę i rozbudowę budynku na przełomie lat istnieją poważne wątpliwości co do możliwości rozgraniczenia robót, które były prowadzone na podstawie decyzji (ważnych w dacie realizacji obiektu), a tych które zostały dokonane w warunkach samowoli budowlanej. Nie można zatem do całego obiektu zastosować art. 48 Prawa budowlanego albowiem przepis ten dotyczy tylko obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a takim inwestor dysponował. Inwestor dysponował też pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Sąd wskazał też, że zastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazanie całkowitej rozbiórki budynku było co najmniej przedwczesne, bowiem w pierwszym względzie należało ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...], tym samym podstawowy problem związany z jego legalizacją wynika z jego usytuowania. Sąd wskazał, że nie wyjaśniono jaki charakter ma działka o nr ew. [...] (czy jest działką budowlaną zabudowaną, czy planowana jest na niej inwestycja), a tym samym nie wyjaśniono, które dokładnie przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie w sprawie. Sąd zauważył także, iż złożona do akt sądowych przez skarżącego opinia sporządzona w czerwcu 2010r. przez rzeczoznawcę budowlanego na temat technicznych możliwości rozebrania fragmentu spornego w sprawie budynku celem dostosowania go do wymagań obowiązujących przepisów, potwierdza wadliwe działanie organów w niniejszej sprawie. Z opinii tej wynika bowiem, że budynek składa się wyraźnie z dwóch wyodrębnionych brył, z których wschodnia ustawiona jest w ostrej granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...]. Wynika z niej również wniosek, że częściowe rozebranie budynku jest możliwe, nie nastręcza większych kłopotów technicznych i przy zrealizowaniu pod fachowym nadzorem, nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla pozostałej, pozostawionej części budynku. Nadto, rozebranie wschodniej części budynku spowoduje, że jego pozostawiona zachodnia część będzie zlokalizowana w odległości od granicy zgodnej z prawem. Sąd wskazał, że orzekając ponownie i prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – uwzględniając powyżej poczynione przez Sąd uwagi – obowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy korzystając z uprawnienia jakie daje organowi art. 81c Prawa budowlanego. W oparciu o ten przepis Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien uzupełnić akta sprawy o inwentaryzację powykonawczą celem ustalenia obecnego stanu budynku oraz o opinię techniczną celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie spornego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dowodowe winno w sposób bezsporny wykazać jakie są możliwości zalegalizowania obiektu. Przy czym, oceniając ponownie sprawę organ winien kierować się m.in. przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2002r. w brzmieniu aktualnym i w kontekście tych przepisów ocenić inwestycję, w tym lokalizację obiektu, pod względem zgodności z prawem i ( w przypadku stwierdzonego naruszenia prawa) możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie obecnie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie ma charakteru kontroli, jest ono postępowaniem naprawczym. Sąd podkreślił, że przywrócenie porządku prawnego może zaś odbywać się tylko w oparciu o aktualnie obowiązujące prawo i dlatego też nie ma żadnych podstaw do tego, aby inwestycję oceniać według przepisów techniczno – budowlanych z daty jej realizacji. Tak wyraźne i jednoznaczne wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 1151/10, co do dalszego postępowania nie zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zastosowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ bowiem przywołał, jako podstawę materialno – prawną swej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jednakże postępowanie przeprowadził przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., a w szczególności na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Organ powiatowy uzupełnił materiał dowodowy w trybie określonym w art. 81c Prawa budowlanego z 1994r. i uzyskał od inwestora powykonawczą inwentaryzację budynku wraz z opinią techniczną. Po otrzymaniu w/w dokumentów organ ustalił, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.). Organ stwierdził, że rozbiórki nie można także nakazać ze względu na to, że lokalizacja narusza warunki techniczne obowiązujące zarówno w czasie budowy, jak i obecnie. W tym miejscu organ powiatowy przywołał przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, który uzależnia możliwość nakazania rozbiórki od stwierdzenia spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ powiatowy zaznaczył, że samo naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie ich odległości od granicy działek nie jest tożsame z okolicznościami wymienionymi w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. i nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. Powyższe stanowisko organu sprzeczne jest z oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 sierpnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1151/10. Poza potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ powiatowy winien przeprowadzić ocenę merytoryczną i ustalić w jaki sposób doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów Prawa budowlanego aktualnie obowiązujących, a nie na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przypomnieć należy, że postępowanie dowodowe było prowadzone celem ustalenia, czy możliwym jest doprowadzenie obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Oceniając ponownie sprawę organ winien kierować się przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2002r. w brzmieniu aktualnym i w kontekście tych przepisów ocenić inwestycję, w tym lokalizację obiektu pod względem zgodności z prawem, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może nakazać wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.