VII SA/Wa 734/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po zapoznaniu się z odwołaniem z dnia [...] listopada 2017 r. M. S., reprezentowanego przez B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., nakładającej na niego obowiązek rozbiórki części budynku przy ul. [...] w M. oraz do wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku gospodarczego usytuowanej w odległości ok. 3,0 m od strony granicy z działką budowlaną przy ul. [...] - w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – stwierdził uchybienie przez M. S. terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji PIBNB. Uzasadniając postanowienie [...]WINB wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. W dniu [...] grudnia 2017 r. do [...]WINB wpłynęło pismo PINB, przekazujące odwołanie M. S., reprezentowanego przez B. S. z dnia [...] listopada 2017 r. (wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] listopada 2017 r.) od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym ma na celu zapewnienie pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście (art. 42 k.p.a.) lub innej osobie wskazanej w ustawie (art. 43 k.p.a.), pismo takie składa się na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy i równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić na drzwiach mieszkania adresata lub innym wskazanym w przepisie miejscu. Adresat może odebrać przesyłkę w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Jeżeli adresat w tym terminie nie podejmie przesyłki, pozostawia się powtórne zawiadomienie - z tym, że ponownie wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przyjmuje się, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego 14 - dniowego okresu (tzw. domniemanie doręczenia). Decyzja PINB z dnia [...] września 2017 r. adresowana do pełnomocnika M. S. została w dniu [...] września 2017 r. awizowana, a następnie w dniu [...] września 2017 r. awizowana powtórnie. Koperta zawierająca w/w decyzję została zwrócona do PINB z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" w dniu [...] października 2017 r. Dlatego też należało stwierdzić, że przedmiotowa decyzja została doręczona M. S. w dniu [...] września 2017 r. (art. 44 k.p.a.). W związku z powyższym 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania dla M. S. upłynął z dniem [...] października 2017 r. B. S., pełnomocnik M. S., odwołanie od ww. decyzji PINB złożyła w dniu [...] listopada 2017 r. za pośrednictwem operatora pocztowego (data stempla pocztowego). Nie ulegało więc, zdaniem organu, wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego do ich wniesienia. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] września 2017 r. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem swej pełnomocnik z dnia [...] lutego 2018 r. zaskarżył ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że zarzuca "ewidentną nieprawidłowość procesu doręczenia przesyłki rzutującą na skuteczność doręczenia". Przesyłkę awizowano adresatowi drugi raz w dniu [...] września 2017 r. a już w dniu [...] października 2017 r. przesyłka zwrócona została do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie ". Stosownie "do § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe na łączny termin odebrania korespondencji składa się siedem dni po pierwszej awizacji i siedem dni po awizacji drugiej. Oba siedmiodniowe terminy muszą zostać w całości dochowane, co oznacza, że przesyłka w przedmiotowej sprawie awizowana powtórnie mogła otrzymać sygnaturę "zwrot nie podjęto w terminie " i zostać zwrócona nadawcy dopiero [...] października 2017 r. a nie dzień wcześniej. Przekroczenie i nie dochowanie terminów po których przesyłka mogła zostać zwrócona - poprzez bezzasadne skrócenie terminu zakreślonego ustawą - winno w tej sytuacji przesądzać o bezskuteczności doręczenia". Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że "na skutek niemożności odebrania korespondencji drogą pocztową skarżący mógł odebrać decyzję wyłącznie osobiście w - co uczynił w biurze PINB po wcześniejszym uzyskaniu telefonicznego powiadomienia od pracownika tego biura w dniu [...] listopada 2017 r. Pełnomocnik skarżącego pokwitował odbiór decyzji składając adnotację: "Odebrano osobiście [...].XI.2017 r. B. S. " . Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożono w dniu [...] listopada 2017 r. - a zatem w zakreślonym przez ustawodawcę terminie do tego środka". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było poprawne, natomiast skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że organ II instancji prawidłowo dokonał wykładni powołanych w treści zaskarżonego postanowienia przepisów rozdziału 8 k.p.a., zatytułowanego "Doręczenia", czym w pełni zastosował się zarówno do zasad ogólnych, wynikających z art. 6 k.p.a. (zasada legalności), jak i art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Organ wyjaśnił ponadto stan faktyczny sprawy i wskazał, które przepisy prawa administracyjnego (i dlaczego) mają w takim stanie zastosowanie. Tym samym, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że skoro (co wynika z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy) wysłana do pełnomocnik skarżącego decyzja PINB Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. była po raz pierwszy awizowana [...] września 2017 r., zaś drugie awizo nastąpiło [...] września, to [...]WINB poprawnie ustalił ostateczny dzień do skutecznego wysłania odwołania. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt. 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 (a więc w miejscu zamieszkania lub w pracy lub z powodu nieobecności adresata) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej i zawiadamia (art. 44 § 2 k.p.a.) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przez adresata w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia poprzez pozostawienie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast, w przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki – ale w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Skoro więc niespornym jest, że decyzja PINB (doręczana pełnomocnik skarżącego) była po raz pierwszy awizowana [...] września 2017 r., a powtórnie [...] września 2017 r. i pomimo dwukrotnej awizacji nie została podjęta u operatora pocztowego ani przez skarżącego, ani przez jego pełnomocnik, to – zgodnie z ww. § art. 44 k.p.a. – należy przyjąć za domniemaną datę skutecznego doręczenia decyzji PINB skarżącemu (jego pełnomocnik) [...] września 2017 r. Termin do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. upływał więc [...] października 2017 r. Niespornym jest natomiast (i wynikającym z dokumentów zgromadzonych w sprawie), że odwołanie od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. pełnomocnik skarżącego wysłała dopiero [...] listopada 2017 r. Oznacza to, że odwołanie wniesione zostało ponad miesiąc po upływie terminu z art. 129 § 3 k.p.a. W takim stanie rzeczy, obowiązkiem organu II instancji było zastosowanie dyspozycji art. 134 k.p.a. i orzeczenie postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia przez skarżącego (reprezentowanego przez pełnomocnik) odwołania od ww. decyzji PINB – co też [...]WINB uczynił. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sąd rozpoznawał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt.3 p.p.s.a.