VII SA/Wa 737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...]lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności usunięcia drzew jako przeszkody będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz J. G. i J. G. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "ULC", na podstawie art. 82 pkt 7 i art. 87 ust. 7 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze (Dz.U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Portu Lotniczego [...] Spółka Akcyjna, stwierdził, że drzewa, jako las mieszany, oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]-[...], jako przeszkoda nr [...], rosnące na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] J., [...], m. W., której właścicielami są J. M. G. i J. W. G., stanowią przeszkodę naturalną będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego czynnego lotniska [...]-[...] i wymagają usunięcia, jako przeszkody lotniczej na obszarze: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], określonym na rysunku nr 1 ww. decyzji oraz w zakresie wysokości określonych szczegółowo wg wyznaczonego profilu podłużnego nr pdl i profilu poprzecznego nr ppl, wskazanych na rysunkach nr 2 i 3. W uzasadnieniu decyzji organ, przywołując treść art. 82 pkt 7 i art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego oraz mając na względzie to, wskazane na załączonych do ww. decyzji mapach inwentaryzacyjnych drzewa, jako przeszkoda nr [...], rosnące na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] J., [...], m. W., której właścicielami są J. M. G. i J. W. G., w zakresie obszaru: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], określonym na rysunku nr 1, stanowią przeszkodę lotniczą i naruszają dopuszczalne wysokości wg wyznaczonych profili: podłużnego nr pdl i poprzecznego nr ppl, określonych na rysunkach nr 2 i 3 (powyższe rysunki z opisem zostały załączone do ww. decyzji i stanowią jej integralną część), oraz że drzewa stanowią siedlisko żerowania ptaków, orzekł, jak w sentencji. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili J. M. G. i J. W. G., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 §§ 1 i 3, art. 9 K.p.a. oraz art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego, a także art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], Prezes ULC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, postanowił w pkt. I. wskazać w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku, podmiot który jest zobligowany do usunięcia wskazanych w powyższej decyzji przeszkód lotniczych, poprzez dodanie po słowach: "... wymagają usunięcia ..." treść o brzmieniu: "przez współwłaścicieli wskazanej działki, Panią J. M. G. i Pana J. W. G., zamieszkałych w m. P. przy ul. [...]i na ich koszt,"; a w pkt. II. - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów ww. wniosku, stwierdził, że uznał za zasadny zarzut strony dotyczący braku w rozstrzygnięciu decyzji jednoznacznego wskazania podmiotu, na którym spoczywa obowiązek i który ponosi koszt usunięcia drzew i krzewów stanowiących wskazane przeszkody lotnicze. Dlatego mając na względzie treść art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego, jako podmioty odpowiedzialne wskazał J. M. G. i J. W. G. Ponadto wskazał, że w sposób opisowy i graficzny zostało określone w niniejszej sprawie, które drzewa stanowią przeszkodę lotniczą i wymagają usunięcia przez ww. osoby. Organ wskazał, że J. M. G. i J. W. G. w niniejszej sprawie mieli zagwarantowane prawa strony wynikające z art. 61 §§ 1 i 4 oraz art. 10 § 1 K.p.a., co oznacza, że strony te miały możliwość czynnego udziału w każdym stadium omawianego postępowania administracyjnego. Organ, przywołując treść art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego, wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie usunięcia naturalnych przeszkód lotniczych, stanowiących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego dla zarejestrowanego, czynnego lotniska [...]-[...], na podstawie zebranych dowodów jednoznacznie stwierdzono, że drzewa, jako las mieszany, znajdujące się na podejściu [...] lotniska [...]-[...], oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...]-[...], jako przeszkoda nr [...], rosnące na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] J., [...], m. W., stanowią przeszkodę naturalną. Organ wyjaśnił, że wskazana przeszkoda, jako las mieszany jest traktowana jako uprawy, a ustawa Prawo lotnicze w art. 87 ust. 7 wskazuje na zakaz takich upraw czy sadzenia drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania, które stanowią przeszkodę lotniczą lub wskutek naturalnego wzrostu (w wyniku naturalnej uprawy) stają się taką przeszkodą. Organ analizując dowody w ramach toczącego się postępowania stwierdził fakt istnienia drzew na działce ewidencyjnej nr [...], których wysokość przewyższa określone dla lotniska [...]-[...] powierzchnie ograniczające wysokość obiektów naturalnych zostały zakwalifikowane w określonym zakresie jako przeszkody, a ponadto będące zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego i wymagają usunięcia, jako przeszkody lotnicze na obszarze określonym w dokumentacji dołączonej do skarżonej decyzji. Wobec powyższego organ stwierdził, że obowiązek i koszt usunięcia drzew i krzewów rosnących i zakwalifikowanych, jako przeszkody lotnicze obciąża aktualnego właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością, w tym przypadku J. M. G. i J. W. G. Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., organ wskazał, że przepisy te w swojej treści chronią własność i umożliwiają właścicielom korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności umożliwia pobieranie pożytków i innych dochodów z rzeczy, jednak w granicach określonych przez ustawy, zgodnie z zasadami współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Podsumowując organ wskazał, że skarżona decyzja została wydana na podstawie i zgodnie z przepisami art. 82 pkt 7 i art. 87 ust. 7 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 Prawa lotniczego i na podstawie tych przepisów określiła rozstrzygnięcie wraz z jej skutkami mającymi wyeliminować zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lotniczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. G. i J. G, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa - według przepisanych norm. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania oraz prawa materialnego: - art. 107 §§ 1 i 3 K.p.a. poprzez niezamieszczenie rozstrzygnięcia oraz sformułowanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w sposób ogólny, uniemożliwiający adresatowi decyzji nie tylko jej wykonanie ale nawet ocenę jej słuszności i prawidłowości. W ocenie skarżących uzasadnienie skonstruowane jest w taki sposób, iż decyzja budzi uzasadnione obawy i wątpliwości moich mocodawców co do jej zgodności z prawem i w żaden sposób nie przekonuje ich o prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Zdanie skarżących organ ograniczył się również jedynie do wskazania przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił natomiast - w ocenie moich mocodawców - tej podstawy prawnej w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Natomiast co do zamieszczonego rozstrzygnięcia organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "drzewa (...) wymagają usunięcia przez współwłaścicieli wskazanej działki, Panią J. M. G. i Pana J. W. G., zamieszkałych w m. P. przy ul. [...] i na ich koszt, jako przeszkody lotniczej ...". Abstrahując od poprawności językowej sentencji ww. decyzji, która pozostawia wiele do życzenia i utrudnia jej zrozumienie, skarżący wskazali, iż ponownie z decyzji nie wynika żadne skonkretyzowane zobowiązanie skarżących do podjęcia konkretnych kroków zmierzających do usunięcia wskazanych przeszkód lotniczych. Organ stwierdził bowiem już po raz drugi jedynie fakt, iż drzewa stanowiące przeszkodę lotniczą nr [...] wymagają usunięcia (tym razem dodając jednak przez kogo i na czyj koszt); - art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie generalnej zasady wyrażonej w tym przepisie, tj. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W przedmiotowej sprawie organ, w niezwykle lakonicznym i sformułowanym bardzo ogólnie uzasadnieniu, nie wyjaśnił precyzyjnie jakie są skutki przeprowadzonego postępowania. Z kolei analiza załączonych do decyzji dokumentów (w postaci planów, rysunków itp.) wymaga wysoce specjalistycznej wiedzy, natomiast organ w swojej decyzji w ogóle się do nich nie odniósł ani ich nie objaśnił pomimo tego, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwracali na ten fakt uwagę, szeroko argumentując swoje stanowisko i wskazując na konkretne wątpliwości jakie budzi po ich stronie treść wydanej przez organ decyzji; - art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego, poprzez jego błędne zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem zachowania się podmiotu, które ma polegać na sadzeniu lub uprawie drzew lub krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. W decyzji natomiast organ w żaden sposób nie wykazał aby na działce będącej własnością skarżących zaistniała sytuacja, która wypełniłaby hipotezę tego artykułu. Wszelkie drzewa i krzewy znajdujące się na przedmiotowej działce rosły na niej już w momencie jej zakupu przez skarżących, natomiast oni sami żadnych drzew i krzewów nie sadzili ani też ich nie uprawiali. W tej sytuacji nie może być więc mowy o zastosowaniu przepisu wyrażonego w tym artykule co prowadzić będzie do tego, iż osoby, które nie posadziły ani nie uprawiały żadnych drzew zobowiązane będą ponieść koszty sięgające nawet kilkudziesięciu tysięcy złotych w celu usunięcia drzew stanowiących zgodnie z przedmiotową decyzją przeszkodę lotniczą; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która w istocie nie utrzymywała w mocy decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz w istotny sposób ją modyfikowała i to w dodatku na niekorzyść strony odwołującej się, - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez orzeczenie o istocie sprawy mimo braku uchylenia poprzedniej decyzji (pierwszoinstancyjnej) chociażby w części. Wszelkie powyższe naruszenia i braki decyzji mają również ten skutek, iż jej adresaci nie są w stanie ocenić jej wpływu na ich uprawnienia jako właścicieli nieruchomości będącej przedmiotem decyzji co jest istotnym naruszeniem następujących przepisów; - art. 21 Konstytucji RP, wyrażającego konstytucyjną zasadę ochrony własności, w zw. z art. 140 K.c. W ocenie skarżących, wydając przedmiotową decyzję organ bez wątpienia wkroczył w zakres chronionych prawem uprawnień właścicielskich skarżących, nie wskazując jednocześnie przy tym precyzyjnie lub też wskazując błędnie, na jakiej podstawie oparł swoje rozstrzygnięcie oraz nie wyjaśniając w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, jakie będą dla nich jako właścicieli skutki tejże decyzji. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, gdyż prawo własności, jako jedno z podstawowych praw człowieka może doznawać ograniczeń jedynie w wypadkach wyjątkowych i zawsze musi mieć konkretną podstawę prawną a wszelkie decyzje i rozstrzygnięcia organów ograniczające prawo własności nie mogą budzić wątpliwości co do swej słuszności i zasadności. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty zawarte w skardze zostały uznane przez Sąd za uzasadnione. W szczególności należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mogą uwzględniać zarzutów o charakterze słusznościowym kierując się wyłącznie - jak wskazano wyżej - kryterium zgodności z przepisami prawa. Ponadto należy podkreślić, że Prezes ULC, jako organ właściwy m.in. do podejmowania działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa lotów i współpracy z właściwymi podmiotami, w szczególności w zakresie zarządzania ruchem lotniczym oraz zabezpieczania i obsługi ruchu lotniczego, stosownie do treści art. 21 Prawa lotniczego miał podstawę do podjęcia działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu lotniczego na lotnisku [...]-[...] na wniosek Portu Lotniczego [...] Spółka Akcyjna z dnia [...] lutego 2012. Niemniej jednak zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Skoro Prezes ULC przyjął za podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie mogło być utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem organ, po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowił wskazać w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji podmiot, który jest zobligowany do usunięcia wskazanych w powyższej decyzji przeszkód lotniczych, poprzez dodanie po słowach: "... wymagają usunięcia ..." treść o brzmieniu: "przez współwłaścicieli wskazanej działki, Panią J. M. G. i Pana J. W. G., zamieszkałych w m. P. przy ul. [...] i na ich koszt", a w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Brzmienie punktu drugiego zaskarżonej decyzji w zestawieniu z rozstrzygnięciem zawartym w punkcie pierwszym sugeruje, że właściwą podstawą zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którego zastosowanie polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym jej zakresie. Tego rodzaju domysły nie mogą jednakże zastąpić właściwej precyzyjnej sentencji decyzji i powołania odpowiedniej podstawy prawnej. Ponadto użycie przez organ sformułowania "postanowił" wywołuje dodatkowe wątpliwości co do intencji organu, który co do zasady utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję doprecyzowując jedynie poszczególne jej elementy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w oczywisty sposób jest wadliwe, gdyż narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 138 K.p.a. W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która - wbrew treści podstawy prawnej - w istocie nie utrzymywała w mocy zaskarżonej decyzji, lecz w istotny sposób ją zmieniła. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto, w ocenie Sądu wadliwa jest decyzja Prezesa ULC z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 K.p.a., na co słusznie zwrócili uwagę skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem organ dokonał w niej jedynie stwierdzenia konieczności usunięcia drzew jako przeszkody wpływającej na bezpieczeństwo lotnisku [...]-[...] i zagrożenie ruchu lotniczego, bez jednoznacznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach skarżących. Zgodzić się należy również z zarzutem naruszenia art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powołana zasada wymaga, aby organy czuwały nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielały im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W połączeniu z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. i wymogami, którymi powinno odpowiadać prawidłowe uzasadnienie każdej decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 K.p.a.) ww. reguła powoduje, że przy rozstrzyganiu w sprawach wymagających specjalistycznej wiedzy i zastosowania specyficznych form przekazu (przekroje, obliczenia wysokości) dalece niewystarczające jest odesłanie w treści uzasadnienia decyzji do załączników o charakterze technicznym w postaci przekrojów poprzecznych i podłużnych w zakresie działek, na których znajdują się wskazane przeszkody, bez ich dokładnego objaśnienia. Konieczne jest również zawarcie w uzasadnieniu decyzji części opisowej nawiązującej do dokonanych obliczeń i powołanie precyzyjnej argumentacji wskazującej na konieczność usunięcia poszczególnych drzew lub części lasu. W ocenie Sądu dopiero precyzyjne rozstrzygnięcie w odniesieniu do właściwych adresatów decyzji i wyczerpujące uzasadnienie korespondujące z tym rozstrzygnięciem może zostać uznane za zgodne z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie skał orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 408/10, zgodnie z którym orzeczenie o konieczności usunięcia wszystkich drzew powinno być precyzyjnie określone, w odniesieniu do obowiązujących przepisów, a obowiązkiem organu jest określenie nie tylko jakie warunki powinny spełniać obiekty naturalne w otoczeniu lotniska ze względu na bezpieczeństwo ruchu statków powietrznych, ale także wykazania w jakim stopniu wysokość przeszkody lotniczej przekracza powierzchnie ograniczające. Stąd konieczne jest również odniesienie się przez Prezesa ULC w uzasadnieniu wydanej decyzji również do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. nr 130, poz. 1192 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ULC zobowiązany będzie zastosować w sposób prawidłowy art. 138 § 1 K.p.a., wydając rozstrzygnięcie przewidziane w katalogu zawartym w ww. przepisie. Ponadto procedując na nowo organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wytycznych Sądu wskazujących na konieczność zawarcia w uzasadnieniu decyzji objaśnień dotyczących kwestii technicznych, które były dotychczas traktowane jako załączniki do tej decyzji. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zobowiązany będzie także do zawarcia w uzasadnieniu decyzji obszernej, wyrażonej zrozumiałym językiem, argumentacji dotyczącej niedopuszczalnej wysokości poszczególnych partii lasu podlegającego postępowaniu administracyjnemu, w stopniu umożliwiającym skarżącym podjęcie ewentualnej polemiki i przedstawienia własnych argumentów. Organ będzie miał też na uwadze konieczność odniesienia stanu faktycznego ustalonego w sprawie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.