VII SA/Wa 737/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] umarzającą, wszczęte na wniosek T. S. i W. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Starosty Powiatu [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości M., zmienionej decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. T. S. i W. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2006r., obszernie uzasadniając wniosek wskazując m.in., że decyzja ta jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w części obejmującej teren w miejscowości M., działki nr [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2000 r. Nr 8, poz. 48). Po rozpoznaniu ww. wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach wnioskujących, ani też jej rozstrzygnięcie nie wpływa na prawa i obowiązki wnioskujących. Żadna z norm prawa administracyjnego, branych pod uwagę w przedmiotowej sprawie, w tym podniesionych przez wnioskujących, nie wpływa na ich sytuację prawną. O wpływie normy prawnej na sytuację prawną wnioskujących byłaby mowa, gdyby jej niezasadne zastosowanie lub niezastosowanie w ogóle miałoby odbicie w sytuacji wnioskujących, to jest wpływałoby na ograniczenie korzystania z ich nieruchomości lub z praw przyznanych wnioskującym przepisami prawa. W niniejszej sprawie, ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych, nie znajduje się norma, której niezasadne zastosowanie lub niezastosowanie spowodowało pogorszenie sytuacji prawnej wnioskujących. Również skutki ewentualnej decyzji o stwierdzeniu nieważności nie dotyczą interesu prawnego lub obowiązku wnioskujących. Ponadto organ wskazał, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu. Po rozpatrzeniu odwołania T. i W. S. zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego . W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na nadzwyczajny tryb postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy 1994 r. Prawo budowlane - według stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na budowę, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podniósł, że z inicjatywy T. S. i W. S. przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...] oraz postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał prawomocny wyrok z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bg 696/08. W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powoływanie się na naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego, to powoływanie się na naruszenie praw nabytych na podstawie tego planu. Każdy ma prawo do działania w zaufaniu do obowiązujących przepisów, także miejscowych, co oznacza, że każdy może liczyć na to, że nowe budynki będą budowane zgodnie z planem zagospodarowania i w kształcie jak na załączniku graficznym. Odstępstwo od zasad zagospodarowania terenu narusza prawa innych osób. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżącym T. i W. S. należało przyznać na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane przymiot strony w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd wskazał, że organ całkowicie pominął fakt podwyższenia poziomu gruntu i związaną z tym możliwą zmianę stosunków wodnych. W ocenie Sądu, skarżący także z powodu podwyższenia poziomu terenu, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, również z tego tytułu nabyli status strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270, z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, T. i W. S. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, jako tym których praw dotyczy przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jako organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, w związku ze wskazanymi uchybieniami, konieczne było wydanie tzw. decyzji kasacyjnej. W nawiązaniu do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że będą mogły być rozważane dopiero w toku merytorycznego rozpoznania sprawy z udziałem wnioskodawców. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję złożył T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji . Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i niewydanie decyzji merytorycznej, lecz błędne przyjęcie, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniósł wybiórcze odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez skoncentrowanie się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazał, że ten wyrok nie kończył postępowania w sprawie, w którym wydawane były kolejne decyzje, również zaskarżane do sądów administracyjnych. Zapadły kolejne wyroki: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2011r., w sprawie o sygnaturze akt IISA/Bd 1534/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1519/11 oddalający skargę kasacyjna od tego wyroku. T. i W. S. kierują się zwykłą złośliwością od lat próbując wzruszyć ostateczne decyzje dotyczące jego inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organ drugiej instancji w wyniku odwołania zobowiązany był do dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie, wszczęte w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza - organ zasadnie przyjął, że nie było podstaw do umorzenia postępowania bowiem dochodzący wszczęcia postępowania nieważnościowego mają przymiot strony w tym postępowaniu. Jak stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania, w ujęciu art. 105 § 1 k.p.a., występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę można by uznać za zgodne z prawem, gdyby wniosek nie pochodził od strony postępowania. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, wnoszaczy o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę zostali w toku postępowania prowadzonego w związku z decyzją pozwolenia na budowę uznani za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ( lex specialis art. 28 k.p.a.). Dał temu wyraz Sąd w wyroku powołanym przez organ drugiej instancji. Decydowało prawa własności do działki położonej w sąsiedztwie inwestycji objętej pozwoleniem i ochrona jaką gwarantuje plan zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie, którego inwestycji zarzucają. Wbrew zarzutom skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał na przepis art. 170. p.p.s.a., w związku z wyrokiem, w którym Sąd wypowiedział się o przymiocie stron w postępowaniu, na tle przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tego przepisu, polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia - w rozumieniu ww. przepisu - co do zasady dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, ale skoro to orzeczenie determinowane jest poglądem zawartym w jego uzasadnieniu ową moc wiążącą także z uzasadnienia można wywodzić, dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Takie okoliczności, na tle oceny przymiotu strony skarżących nie zaistniały. Sąd stwierdza ponadto - wyroki powołane w skardze nie zmieniały, przyjętej w wskazanym przez organ wyroku, oceny przymiotu strony T. i W. S. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na przedmiotową budowę. Wyroki te zapadały w związku z rozstrzygnięciami w postępowaniu wznowieniowym, na tle zagadnienia dotyczącego zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego, organ drugiej instancji, wskazując na przymiot strony - wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mógł dokonać jej merytorycznej kontroli wobec formalnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.