VII SA/Wa 738/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "[...]WINB", decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania pani A. W., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], zwanego dalej także "PINB", z [...] listopada 2016 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] otrzymał pismo mieszkańców [...] zawierające wniosek o przeprowadzenie inspekcji działki przy ul. [...] usytuowanej na obrzeżu Rezerwatu [...] w [...]. W piśmie tym zawarta była sugestia, że na terenie wskazanej nieruchomości pod pozorem wymiany dachu istniejącego starego garażu ma miejsce przebudowa i rozbudowa budynku poprzez dodanie części mieszkaniowej oraz znaczne powiększenie powierzchni budynku garażowego. Pismo zawierające analogiczny wniosek skierował do PINB również Burmistrz Miasta [...] (pismo z [...] lipca 2016 r.). Burmistrz wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych. W związku z usytuowaniem nieruchomości w strefie otuliny Rezerwatu [...], na jej terenie obowiązują następujące wskaźniki zagospodarowania terenu: – maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,20, – zachowanie minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej przy maksymalnym stopniu zabudowania terenu do 12% powierzchni działki. Zdaniem organu istnieją podstawy by domniemać, że powyższe wskaźniki zostały przekroczone w przypadku nieruchomości przy ul. [...], obejmującej działkę o nr ewid. [...], obręb [...]. Burmistrz wskazał również, że § 57 miejscowego planu zagospodarowania dopuszcza w obrębie działek budowlanych realizację stałych budynków gospodarczych lub garaży (po jednym obiekcie na działce), jednokondygnacyjnych, o powierzchni całkowitej nie większej niż 50 m2 z poddaszem użytkowym, ale z wykluczeniem funkcji mieszkalnej. Budowa takich garaży może mieć miejsce pod warunkiem dostosowania ich lokalizacji do istniejącego drzewostanu i ukształtowania terenu oraz zachowania wszystkich innych ustaleń planu miejscowego, dotyczących zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] ustalił, że nieruchomość wskazana w otrzymanych pismach stanowi współwłasność (w równych częściach po 1/2) skarżącej oraz R. Ż.. W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ przeprowadził też kontrolę na przedmiotowej działce. Podczas kontroli ustalono, że prowadzone są na niej roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku oraz nadbudowie w postaci użytkowego poddasza. Skarżąca wyjaśniła do protokołu, że rozbudowa wykonana jest na starych fundamentach, po uprzedniej rozbiórce zblokowanej części z budynkiem. W wyniku rozbudowy budynek powiększy się szerokość o 3,80 m i będzie miał wymiary 13,80 x 5 m. Skarżąca nie uzyskała wymaganego prawem pozwolenia na prowadzenie ww. robót. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącą obowiązki wynikające z przepisów prawa, od wykonania których uzależnione było wydanie decyzji legalizacyjnej przedmiotowych robót budowlanych. Obowiązki te obejmowały przedstawienie organowi: (1) zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązujące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązki te powinny być wykonane w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. postanowienia. Pismem z [...] października 2016 r. Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa sprzeczna jest z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu. Skarżąca nie złożyła organowi nadzoru projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, choć kilkakrotnie kierowała do organu pisma z wyjaśnieniami jej stanowiska w kwestii nielegalnej rozbudowy i nadbudowy budynku. 3. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych. Decyzja organu wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 pr.bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Organ pierwszej instancji uzasadnił swoją decyzję brakiem pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. PINB stwierdził również, że nie jest możliwe wykonanie projektu zastępczego i zalegalizowanie samowoli budowlanej ze względu na sprzeczność przedmiotowych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżącej. Organ stwierdził również, że skarżąca nie spełniła obowiązków nałożonych na nią postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. 4. W dniu [...] grudnia 2016 r. skarżąca złożyła do [...]WINB odwołanie (w postaci dwóch dokumentów) od decyzji PINB nakazującej rozbiórkę robót budowlanych. Skarżąca stwierdziła, że PINB niewłaściwie rozstrzygnął sprawę, gdyż nieprawidłowo zakwalifikował wykonane roboty. Zdaniem skarżącej organ nadzoru budowlanego nie dokonał ustalenia, którą z norm prawnych należy zastosować w rozstrzyganym przypadku samowoli budowlanej. Skarżąca podniosła również szereg uchybień prawa procesowego polegających na przeprowadzeniu kontroli inwestycji w innym niż wyznaczony terminie. Skarżąca zarzuciła również organowi, że nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co naruszył art.10 § 1 k.p.a. Skarżąca stwierdziła ponadto, że z treści pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2016 r. nie wynika, że rozbudowa i nadbudowa jest sprzeczna z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji PINB z [...] listopada 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżona decyzja PINB jest prawidłowa, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając decyzję, [...]WINB zaznaczył, że skarżąca miała obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem inwestycji. W związku z brakiem ww. pozwolenia, organ powiatowy słusznie wszczął procedurę legalizacyjną, zaś zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące zastosowania niewłaściwego trybu postępowania legalizacyjnego są niezasadne. Organ drugiej instancji podkreślił również, że skarżąca nieprawidłowo powołuje się na pismo Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2016 r., gdyż nie wynika z niego, że inwestycja skarżącej została wykonana zgodnie z przepisami planistycznymi. [...]WINB stwierdził także, iż w rezultacie nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów, PINB słusznie nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Organ wojewódzki podkreślił również, że postanowienie PINB nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i nakładające na skarżącą określone obowiązki odpowiada prawu i nie ma podstaw, aby je kwestionować. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem [...]WINB z [...] lutego 2017 r. A. W złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie: - art 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do przywołanego w odwołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych; - art. 61a k.p.a. poprzez uznanie A. R. i M.L. , zamieszkałych w sąsiedniej nieruchomości, za strony postępowania mimo że postępowanie nadzorcze zostało przez organ wszczęte z urzędu; - art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o kontroli przedmiotowej rozbudowy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy z podjętym rozstrzygnięciem; - art. 8 k.p.a. poprzez niestaranną analizę zawartych w odwołaniu argumentów oraz nieuwzględnienie interesów wszystkich stron postepowania (tj. interesu skarżącej), a przez to podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. 7. Odpowiadając [...] marca 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. [...]WINB stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. 8. Dodatkowo, w okresie oczekiwania na rozpatrzenie skargi przez Sąd skarżąca złożyła do akt sądowych dokument zatytułowany "Opis techniczny dotyczący budynku gospodarczego znajdującego się w [...] przy ul. [...], dz. nr ew. [...] obręb [...]". Opracowanie sporządził arch. M. G., posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcje architektoniczne i budowlane (k. 67-69 akt sądowych). W ww. dokumencie stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wzniesiony w roku 1967. Składał on się z części murowanej o wym. 10,00 m x 5,00 m oraz części drewnianej o wymiarach 3,80 m x 5,00 m znajdującej się na fundamencie betonowym. W czerwcu 2016 r. z uwagi na zły stan techniczny elementów drewnianych, przeprowadzono przebudowę z nadbudową przedmiotowego budynku. W wyniku tych robót powstał budynek w całości murowany, pokryty dwuspadowym dachem. Nad całością parteru nadbudowano 5 i ½ warstw bloczków gazobetonowych oraz wykonano nowy wieniec żelbetowy. W związku z wykonaną przebudową wymieniono pokrycie dachu z płyt azbestowo- cementowych na blachę trapezowaną. W obecnej chwili konstrukcja budynku jest jednolita i nie ma możliwości doprowadzenia budynku do stanu sprzed przebudowy. W opisywanym budynku, nie stwierdzono żadnych uszkodzeń, ani zmian postaciowych wykonanych elementów nośnych konstrukcji, zarówno poziomych, jak i pionowych. Porównując przez analogię zastosowane w budynku rozwiązania techniczne (elementy konstrukcyjne, zastosowane materiały oraz wykonawstwo) do podobnych typowych rozwiązań, można stwierdzić, że wykonane elementy budowlane spełniają wymogi określone prawem budowlanym. Biorąc pod uwagę ogólny, dobry stan techniczny wykonanych elementów budynku stwierdzono, że wykonana konstrukcja nośna budynku nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających, ponadto budynek nie stwarza zagrożenia dla mienia i otoczenia obiektu. 9. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. uczestniczka postępowania M. L. okazała pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2017 r., w którym organ stwierdził, że rozbudowa przebudowa i nadbudowa budynku gospodarczego na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] została przeprowadzona bez wymaganych uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Działka nr ewid. [...] położona jest na terenie objętym ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków "układu urbanistycznego zabudowy i zieleni miasta–ogrodu [...]" z [...] października 1981 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 11. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest całkowicie niezasadna. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Organ powiatowy stwierdził, że na przedmiotowej działce prowadzone są prace budowlane, co do legalności i prawidłowości których istnieją poważne wątpliwości. Organ powiatowy ustalił też, że roboty budowlane prowadzone są bez uzyskanego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a ponadto roboty budowlane są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co najmniej w odniesieniu do wymiarów rozbudowywanego i nadbudowanego budynku gospodarczego, czyli dawnego garażu. Na działce skarżącej niedopuszczalna jest również taka nadbudowa budynku gospodarczego, która może być wykorzystana na cele mieszkaniowe. Respektując zasady legalności działania organów administracji oraz prawdy obiektywnej i ochrony słusznego interesu strony, PINB wszczął postępowanie mogące prowadzić do legalizacji podjętych robót budowlanych, a następnie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia organowi dokumentów wymaganych do legalizacji robót budowlanych. Skarżąca nie przedstawiła jednak projektu budowlanego wraz z wszystkimi wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. Skarżąca nie mogła jednak przedstawić zaświadczenia o zgodności prowadzonych prac budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta [...] stwierdził bowiem, że roboty budowlane prowadzone na działce nr ewid. [...] są sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania. W przedstawionych okolicznościach powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miał innego wyjścia jak tylko nakazać rozbiórkę wykonanych robót budowlanych. Z tych samych powodów organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organy pierwszej instancji. Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dotyczące samowoli budowlanej wyrażają normy prawne bezwzględnie wiążące (normy bezwzględnie obowiązujące, normy imperatywne, ius cogens). Organ nadzoru budowlanego w okolicznościach określonych w hipotezach tych norm nie jest upoważniony do podjęcia innych działań niż te, które wynikają z omawianych norm (patrz np. stanowisko sądu wojewódzkiego podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 673/16). Organowi nadzoru budowlanego nie przysługuje przy tym żaden rodzaj swobodnego uznania bądź dyskrecjonalnej władzy w rozstrzyganiu spraw dotyczących samowoli postępowania. Inaczej mówiąc: gdyby organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w [...] zaniechały działania lub podjęły inne czynności niż przewidziane a art. 48 pr.bud., naruszyłyby prawo. Sąd potwierdza zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. 12. Stanowiska Sądu w omawianej sprawie nie zmieniają inne okoliczności lub argumenty podnoszone przez skarżącą. Sąd nie dopatrzył się w zebranym materiale jakiegokolwiek naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe i nie ma podstaw do stawiania organom zarzutów w tym zakresie. Prawidłowo zostały też dokonane czynności organów wymagane przez prawo, prawidłowo zebrano i rozpatrzono wszystkie materiały i dokumenty. Sąd nie znajduje też podstaw do kwestionowania uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji. W świetle zgromadzonych materiałów nie przekonują Sądu również opinie wynikające z przedłożonego przez skarżącą "Opisu technicznego dotyczącego budynku gospodarczego znajdującego się w [...] przy ul. [...], dz. nr ew. [...] obręb [...]". Z faktu, że roboty budowlane były prowadzone prawidłowo pod względem technicznym i technologiczny nie wynika bowiem teza, że roboty prowadzone były zgodnie z prawem. Nie przekonuje także teza autora ww. "Opisu technicznego", że z uwagi na wykonane prace nie jest możliwa rozbiórka obiektu w zakresie wykonanych prac. Sąd nie znajduje też podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, że postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone przez organy z naruszeniem zasady umacniania zaufania obywatela do władzy publicznej. Nic nie przemawia za opinią, że organ pierwszej instancji lub organ odwoławczy naruszyły zasadę bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności. Nic nie wskazuje również na to, na przykład, że organy w większym zakresie polegały na informacjach otrzymywanych od sąsiadów skarżącej, niż od niej samej. Postępowanie prowadzone było z urzędu, ale w przedstawionym kontekście nie można uznać za istotne naruszenie prawa doręczenia decyzji organu pierwszej instancji sąsiadce, która podjęła działania na rzecz ochrony środowiska naturalnego oraz zasad ładu przestrzennego w [...] i w tym celu przekazywała organom administracji istotne informacje (za pomocą podpisanych pism!). W przypadku samowoli budowlanej interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich znajduje szersze uzasadnienie niż w przypadku legalnie prowadzonego postępowania o pozwolenie na budowę. 13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.