VII SA/Wa 739/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki śmietnika I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], nakazującej B. M. rozbiórkę śmietnika zlokalizowanego na działce o nr ew. gruntu [...] w N. przy ul. W. z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2006 r. przeprowadzona została wizja lokalna na terenie nieruchomości położonej przy ul. W. w N. (działki oznaczone nr ew. [...] i [...]), stanowiącej własność B. M. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na nieruchomości tej prowadzona jest budowa śmietnika z cegły klinkierowej o wymiarach 2,20 x 2.20 m, zlokalizowanego przy granicy z działką M. B. Ustalono również, że w dniu oględzin nad śmietnikiem wykonana została drewniana więźba dachowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] nakazał wstrzymanie w terminie natychmiastowym prowadzenia wymienionych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia wymienionego postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną i zgodnością z warunkami technicznymi w budownictwie, sporządzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożył na B. M. obowiązek wykonania robót wymienionych w inwentaryzacji. Wymienione rozstrzygnięcia zostały poddane kontroli instancyjnej w wyniku, której zostały przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylone w całości -odpowiednio postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] - a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ II instancji zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane w terminie natychmiastowym, a decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] nakazał B. M. rozbiórkę śmietnika z chwilą gdy decyzja stanie się ona ostateczna. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji poprawnie ocenił stan faktyczny oraz prawny w sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał w jego ocenie, w sposób jednoznaczny, iż B. M. nie dokonała całkowitej rozbiórki spornego śmietnika. Zlikwidowane zostało jedynie jego zadaszenie. Część składową tego obiektu budowlanego stanowią także słupki będące jednocześnie element ogrodzenia miejsca na odpady. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania "w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się (...) sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy." W niniejszej sprawie brak jest podobnego urządzenia na działce sąsiedniej, co przesądza o braku prawnych możliwości usankcjonowania dokonanej przez inwestora – B. M. lokalizacji śmietnika. Odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu przez M. B. organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA 1583/98 ustalenie terminu wykonania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu budowlanego winno nastąpić dopiero w postępowania egzekucyjnym. Brak bowiem w przepisach prawa budowlanego prawa do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. złożyła B. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., iż wykonane zadaszenie zostało rozebrane, a pozostałe murki i furtki wchodzą w skład ogrodzenia tworząc z nim jedną całość. Ich rozebranie doprowadzi zaś do zniszczenia ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji organu II instancji. Kryteria kontroli podejmowanej przez ten organ nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien przy tym odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, gdyż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga również to, że organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 kpa - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 kpa. A jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby możliwe było ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Ponadto zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Ponadto nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dlatego też nie można uznać, że wymieniony wyżej warunek rozpoznania i rozstrzygnięcia przez ten organ, tej samej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy jaką rozstrzygnął organ I instancji, został spełniony. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego - protokołu przeprowadzonej na terenie nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] w dniu [...] listopada 2006 r. wizji - wynika, że B. M. wykonała śmietnik murowany o wymiarach 2,20 x 2,20, na którym została wykonana konstrukcja drewniana dachu. Śmietnik zlokalizowany został przy granicy z działką M. B. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że wydzielone przez B. M. miejsce na śmietnik nie spełniało kryteriów określonych w art. 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania zgodnie, z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy, gdyż brak było podobnego urządzenia na działce sąsiedniej. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] nakazał inwestorce rozbiórkę śmietnika zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu [...] w N. przy ul. W. z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta w wyniku wniesienia przez M. B. w dniu [...] listopada 2007 r. (data prezentaty organu) odwołania stała się przedmiotem kontroli organu II instancji, który winien - jak zauważono wyżej – kierując się kryterium legalności celowości, racjonalności czy też słuszności decyzji, rozstrzygnąć ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji organu II instancji. Podkreślić trzeba, iż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2007 r. a więc już po wszczęciu postępowania odwoławczego, B. M. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., że rozebrała śmietnik. W piśmie tym wskazała m.in., że więźba dachowa śmietnika została rozebrana, a część ogrodzenia, która miała być śmietnikiem, nie będzie użytkowana w tym celu lecz będzie służyła jako furtka do przechodzenia. Do pisma dołączyła zdjęcia dokumentujące zakres wykonanych prac. W związku z nadesłana przez B. M. informacją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] zlecił organowi nadzoru budowlanego szczebla powiatowego uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez ustalenie na jakim etapie znajduje się sprawa rozbiórki śmietnika (wiaty śmietnika) usytuowanego na działce o nr ew. gruntu [...] w N. przy ul. W. Ustalenia dowodowe nakazał poprzeć odpowiednimi dokumentami, protokołami, materiałami fotograficznymi. Z akt sprawy - protokołu oględzin - wynika, że w dniu [...] lutego 2008 r. dokonano oględzin w sprawie wiaty śmietnika usytuowanego przy ul. W. w N. wybudowanego przez B. M. i ustalono, że na działce znajdują się cztery słupki z cegły klinkierowej i dwie furtki (jedna zewnętrzna na ulicę, druga wewnętrzna na działkę) oraz dwa murki - jeden przy granicy z działką sąsiada – M. B., drugi łączący dwa następne słupki. W dniu kontroli na wykonanej wnęce brak było wiaty dachowej. Pozostały jedynie śruby montażowe. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ II instancji skorzystał co prawda z możliwości określonej w art. 136 kpa tj. możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zlecił - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] - organowi nadzoru budowlanego szczebla powiatowego uzupełnienie postępowania dowodowego, to jednak nie wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W konsekwencji organ nie wywiązał się również z obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji organu II instancji. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym uznać zaś należy za sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, powinien po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego istniejącego w sprawie (zgodnego z rzeczywistością), przede wszystkim rozważyć czy nadal istnieje tożsamość rozpoznawanej przez niego sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez organ I instancji. Organ winien ustalić, czy znajdujące się na nieruchomości B. M. niezadaszone cztery słupki z cegły klinkierowej i dwie furtki (jedna zewnętrzna na ulicę, druga wewnętrzna na działkę) oraz dwa murki -jeden przy granicy z działką sąsiada – M. B. drugi łączący dwa następne słupki spełniają kryteria "zadaszonej osłony lub pomieszczenia na granicy działek", o którym mowa w art. 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i czy w konsekwencji brak jest prawnych możliwości usankcjonowania dokonanej przez B. M. inwestycji. W ocenie Sadu dopiero tak poczynione ustalenia - dokonane w całokształcie zebranego materiału dowodowego - pozwolą organowi podjąć decyzję wydaną zgodnie z obowiązującym prawem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.