VII SA/Wa 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. J., B.J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znaki: [...] oraz [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. J., B. J. i J. J., zwanych dalej również "skarżącymi", od własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. W przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych. Podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r. stanowił art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud. z 1974 r.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek mieszkalny stanowiący własność M. J.. Na budowę ww. budynku mieszkalnego inwestor uzyskał pozwolenie z dnia [...] sierpnia 1985 r., znak: [...]. Podczas rozprawy administracyjnej w terenie w dniu 16 sierpnia 1994 r. ustalono, że M. J. samowolnie wykonał trzy otwory okienne w ścianie szczytowej ww. budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką H. K., co było niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] września 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał M. J. zamurować trzy otwory okienne wykonane w ścianie budynku mieszkalnego położonego w N. w terminie do [...] grudnia 1994 r. Decyzja powyższa nie została zaskarżona w drodze odwołania i stała się ostateczna. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący, jako następcy prawni po zmarłym M.J., wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., a także o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. o nałożeniu grzywny z tytułu niewykonania ww. decyzji z 1994 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r., w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych. Organ wojewódzki stwierdził bowiem, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nie zawierała żadnej z wad wymienionych wart. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.an, powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Organ wojewódzki stwierdził natomiast, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ zamiast art. 36 pr.bud. z 1974 r., dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i w pozwoleniu na budowę, organ wskazał jako podstawę prawną art. 40 tej ustawy, który odnosi się do obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo niewłaściwego zastosowania art. 40 pr.bud. z 1974 r., nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż tego naruszenia nie można uznać za rażące. W dniu [...] maja 2014 r. J. J. działając jako pełnomocnik B J. i J. J. wniósł odwołanie od wskazanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów Konstytucji RP i wnieśli o uchylenie decyzji organu wojewódzkiego oraz stwierdzenie nieważności utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] września 1994 r., albo ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania jako złożonego z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.". Kolejno postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/14 oddalił skargę. Orzeczenie stało się prawomocne. Nie chcąc jednak pogodzić się z wcześniejszymi rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego skarżący w dniu [...] października 2015 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności: 1) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...]września 1994 r. nakazującej zamurowanie otworów okiennych; 2) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nałożenia grzywny, a także 3) związanego z powyższymi postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. jak również o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] września 1994 r., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o nałożeniu grzywny oraz postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji organu wojewódzkiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ pierwszej instancji, wydał powyższą decyzję na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Organ poddał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. analizie pod kątem art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że wskazana decyzja nie jest obarczona żadną wadą nieważności: nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący złożyli w dniu [...] stycznia 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżących organ rozstrzygając sprawę w pierwszej instancji nie uwzględnił m.in. następujących istotnych okoliczności: 1) nie uwzględnił faktu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była poprzedzona analizą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1994 r. w zakresie podstaw nieważności postępowania, a mianowicie organ wojewódzki pominął, że nakazanie zamurowania otworów okiennych nastąpiło, mimo że organ administracyjny nie wyczerpał procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 36 i 37 w zw. z art. 40 oraz 54 ust. 1 pr.bud. z 1974 r., w związku z czym organ pominął przy rozstrzygnięciu przepisy ustawy, które miał obowiązek rozważyć i wykorzystać, co stanowi rażące naruszenie prawa. Nakazanie rozbiórki z pominięciem trybu legalizacyjnego z art. 36 i nast. pr.bud. z 1974 r., skutkuje bowiem wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podkreślili, że w innych tego rodzaju sprawach procedura legalizacyjna była każdorazowo wdrażana, a niekiedy postępowania były nawet umarzane; 2) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że powołana w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego podstawa prawna dotyczy "wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami", zaś wykonanie okna nie jest wybudowaniem obiektu w rozumieniu art. 40 pr.bud. z 1974 r. Tak więc decyzja wydana została bez podstawy prawnej. W opinii skarżących brak prawidłowego wskazania podstawy prawnej oznacza brak podstawy prawnej; 3) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zauważył, że w sentencji ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano o jaką nieruchomość in concreto chodzi – nie podano bowiem numeru ewidencyjnego działki inwestora. Nie wiadomo zatem, której dokładnie działki dotyczy ww. decyzja, a zatem nie wiadomo też, do którego konkretnie budynku się ona odnosi (naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.). Skarżący wskazali także na dalsze uchybienia, które ich zdaniem powinny skutkować ponownym rozpatrzeniem sprawy. Działając na podstawie wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku i ponownym dokonaniu analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą, wymienioną wart. 156 § 1 k.p.a. Ponadto – mając na uwadze argumentację skarżących zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - organ wyjaśnił, że przewidziane w art. 40 pr.bud. z 1974 r. wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi. W tym stanie rzeczy organ uznał za bezzasadny zarzut skarżących zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "nakazanie rozbiórki z pominięciem trybu legalizacyjnego z art. 36 i nast. ustawy prawo budowlane z 1974 r. skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa". Odnosząc się do pozostałych zarzutów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stanowią one powtórzenie argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do której odniesiono się w uzasadnieniu objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2016 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena niezgodności takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący w dniu [...] marca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., ewentualnie o ich uchylenie i ponowne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1994 r. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie: a) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 k.p.a., albowiem uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uszło, iż: - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na żadnym etapie postępowania, nie dokonał wszechstronnej i dokładnej analizy zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. w zakresie nieważności postępowania; - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny; - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków w ramach postępowania nieważnościowego; b) art. 138 § 1 pkt. 1 wzw. z art. 107 k.p.a., albowiem samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji; c) art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; d) art. 138 w zw. z art. 156 i art. 75 i n. k.p.a., albowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wcale nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Rolą organu administracji, w każdym stadium postępowania, jest dążyć do uzyskania najszerszych możliwych informacji pozwalających na zgodne z prawem rozstrzygnięcie wniosku strony; e) art. 61a i 138 w zw. z art. 156 k.p.a. ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do tego, że uprzednio organ wojewódzki w ogóle nie analizował decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N., w rezultacie organ wojewódzki uniemożliwił weryfikację decyzji, która nigdy takiej weryfikacji nie była poddana; f) art. 61 a i 138 w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 37 i n. pr.bud. z 1974 r., skoro organ drugiej instancji zaakceptował i usankcjonował nakazanie zamurowania otworów okiennych z pominięciem procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 36, 37 w zw. z art. 40 oraz 54 ust. 1 pr.bud. z 1974 r.; g) w kwestionowanej decyzji organ nie zauważył, iż w sentencji ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N., ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano o jaką konkretnie nieruchomość chodzi; h) organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę, że organ wojewódzki nie dostrzegł, iż adresatem analizowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N.jest "posiadacz", a nie inwestor, więc decyzja adresowana jest do podmiotu, który nie ma waloru adresata zawartej w niej normy prawnej; 2) obrazę prawa materialnego, a mianowicie: a) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił, że decyzja organu wojewódzkiego nie była poprzedzona analizą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego (oraz będącej jej następstwem postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o nałożeniu grzywny), w ramach podstaw nieważności postępowania, w zakresie naruszenia prawa materialnego; b) organ w kwestionowanej decyzji nie zwrócił uwagi, że organ wojewódzki nie wziął pod uwagę, że powołana w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego podstawa prawna dotyczy "wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami". Wykonanie okna nie jest wybudowaniem obiektu w rozumieniu art. 40 pr.bud. z 1974 r., więc decyzja wydana została bez podstawy prawnej. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2016 r. na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Organ wskazał, że uzasadnienie zawarł w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r" poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a. ") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym aktem była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej także "GINB", z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, szczególnie rozbudowanych argumentów przedstawionych przez skarżących, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością kluczową dla oceny zasadności skargi jest fakt, że postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją GINB toczyło się z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. W związku z tym Sąd rozpatrując niniejszą sprawę musi wziąć pod uwagę wskazany wyżej ograniczony zakres i charakter własnej kognicji, ale także musiał odpowiedzieć na następujące pytania: 1) czy GINB działając jako organ pierwszej instancji i rozpatrując wniosek skarżących właściwie ocenił okoliczności faktyczne i prawne sprawy w świetle przesłanek nieważności decyzji określonych ściśle w art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] września 1994 r. w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych; oraz 2) czy GINB ponownie rozpatrując sprawę zasadnie stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie doszło do: (a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub (c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź czy w działaniu organu na etapie pierwszej instancji nie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Gdyby bowiem miał miejsce którykolwiek z wymienionych przypadków naruszenia prawa, GINB wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nie mógłby utrzymać w mocy własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Odpowiadając na oba powyższe pytania Sąd podzielił stanowisko wyrażone w obu wymienionych decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dlatego uznał zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie. W odniesieniu do decyzji GINB wydanej w pierwszej instancji Sąd stwierdził, że GINB zasadnie uznał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest obarczona żadną wadą prawną, która byłaby przesłanką nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Decyzja organu wojewódzkiego - podkreślmy odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 1994 r. nie naruszała przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej, ani – wbrew twierdzeniom skarżących – z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W opinii GINB nie można było przyjąć, że stwierdzone przez organ wojewódzki wskazanie w decyzji nakazującej zamurowanie okien art. 40 ustawy z dnia 24. października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., Nr 38, poz. 229 z póżn. zm.) jako podstawy nałożenia ww. obowiązku jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W nauce prawa i w orzecznictwie sądów przyjmuje się stanowisko, że niepodanie podstawy prawnej decyzji, albo podanie błędnej podstawy, choć taka podstawa istnieje, nie stanowi przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 28-32, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 661-663). Dlatego też GINB oceniając decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2014 r. nie mógł stwierdzić nieważności tej decyzji. GINB wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. słusznie uznał też nie mogą być uznane za powody nieważności decyzji organu wojewódzkiego inne okoliczności podnoszone przez skarżących. Nie mogły być uznane za powody nieważności: ani sugerowany przez skarżących brak wyczerpania procedury legalizacyjnej (w sytuacji gdy przedmiotem pierwotnej decyzji z dnia [...] września 1994 r. było jedynie nałożenie obowiązku usunięcia odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego), ani nieprawidłowe wskazanie budynku, numeru ewidencyjnego działki inwestora i wymiarów okien (w sytuacji gdy dwa zespoły akt administracyjnych nie pozostawiały żadnych wątpliwości co to przedmiotu nałożonego obowiązku), ani wreszcie nieuwzględnienie udzielonej zgody sąsiada na wykonanie okien niezgodnych z przepisami o warunkach technicznych budynków. W świetle powyższych ustaleń GINB nie miał żadnej podstawy, aby w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdzić nieważność decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Przeciwnie, z analizy akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że wniosek skarżących z dnia [...] października 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1994 r. jest nie tylko bezzasadny ze względu na powołane przepisy, ale również w świetle oceny, czy w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa wynikające z innych powodów. Analiza akt sprawy wskazuje, że ww. wniosek skarżących był przejawem poszukiwania przez skarżących jakiegokolwiek sposobu podważenia zasadnych i ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego. Skarżący nie wskazywali przy tym, że nakaz zamurowania przedmiotowych okiem został wydany wobec wstępnego skarżących równocześnie z analogicznym nakazem nałożonym na sąsiada skarżących, przy czym sąsiad wykonał odnoszący się do niego obowiązek (k. 13 akt [...] WINB). Potwierdzenie prawidłowości decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2016 r. pozwala ocenić zasadność zaskarżonej decyzji, a więc decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. W opinii Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty wobec niej podnoszone w skardze bezzasadne. GINB stwierdził bowiem, że rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej instancji zapadło po rzetelnym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a odpowiednie przepisy prawa zostały zinterpretowane i zastosowane przez organ prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest przy tym szczególnie rozbudowane, gdyż większość argumentów podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. stanowiło powtórzenie zarzutów sformułowanych we wniosku z dnia [...] października 2015 r. o stwierdzenie nieważności organu wojewódzkiego. Oceniając obszerne zarzuty zawarte w skardze Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności, zdaniem Sądu: (1) nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 k.p.a. W świetle zgromadzonych akt sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wszechstronnej analizy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. w zakresie nieważności postępowania, nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji oraz nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków i jednocześnie miało to wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wskazali żadnej okoliczności mogącej być przesłanką kwalifikowanej wadliwości decyzji organu wojewódzkiego, a przez to takiej niezgodności z prawem decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2016 r., która wymagałaby usunięcia jej z obrotu prawnego. Ponadto skarżący, wśród których jest profesjonalny pełnomocnik, reprezentujący ich na wcześniejszych etapach postępowania, nie powinni mieć wątpliwości, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku zamurowania okien przesądza również o dopuszczalności nałożenia grzywny na osoby zobowiązane do wykonania obowiązku, które ich nie wykonują; 2) nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe w takim stopniu, który uzasadniałby uchylenie tej decyzji, zwłaszcza analizowanej w świetle kolejnych aktów wydawanych przez organy administracji od co najmniej 2014 r. Akty te są na tyle liczne i na tyle precyzyjne, że nie ma potrzeby powtarzać we wszystkich aspektach albo szczegółowo komentować treść kolejnego aktu dotyczącego tego samego przedmiotu postępowania; 3) nie jest zasadny zarzut, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył spraw w jej różnych aspektach, a jednocześnie w granicach sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 7, art. 10 § 2 oraz 12§ 1 k.p.a.; 4) zarzut skarżących dotyczący art. 61 a k.p.a. jest nietrafny, gdyż z akt nie wynika aby organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie kwestionowały prawo skarżących do występowania w roli strony. Ze względu na przedmiot decyzji z dnia [...] wrześnie 1994 r. (nałożenie obowiązku dokonania określonych czynności faktycznych) byłoby to nielogiczne; 5) zarzuty niepełnego (nieprawidłowego zastosowania ?) zastosowania art. 37 i nast. pr.bud. z 1974 r., w tym także art. 40, są nietrafne, gdyż już [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wyraźnie, że w sprawie niewłaściwie wskazano art. 40 pr.bud. z 1974 r., choć powinno się wskazać art. 36 pr.bud. z 1974 r., a nie art. 37 lub art. 40 powołanej ustawy; 6) zarzut braku wskazania lub niewłaściwego wskazania budynku i nieruchomości gruntowej, której dotyczy nakaz przewidziany w decyzji z dnia [...] września 1994 r. jest całkowicie chybiony, i niezasadny, i GINB odniósł się do niego w wydając decyzje z [...] stycznia 2016 r. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze są w opinii Sądu albo modyfikacjami przedstawionych zarzutów, albo są bezprzedmiotowe, a zatem nie mogą stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji ani tym bardziej stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 oraz 15 k.p.a. lub wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.