VII SA/Wa 742/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej postanawia: I. odrzucić skargę; II. nakazać Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz Z. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Z. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Marszałka Województwa M. w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na nieruchomość skarżącej w m. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 1115 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 przedmiotowej ustawy. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 cyt. ustawy w przypadku budowy (rozbudowy) lub przebudowy drogi do zarządcy należy budowa lub przebudowa (tylko) zjazdów dotychczas istniejących. Następnie organ wskazał, że wykonana na etapie projektowania dokumentacja zdjęciowa stanu istniejącego nie wykazała istnienia zjazdu na nieruchomość skarżącej. Zaś na etapie prowadzenia postępowania w sprawie przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] do akt sprawy nie wpłynął wniosek skarżącej o wybudowanie zjazdu na jej nieruchomość nr [...] (nr działki przed podziałem), ani żadne uwagi do dokumentacji projektowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, że przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 cyt. ustawy, sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 wskazanej ustawy mogą być tego rodzaju akty lub czynności, które mają charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia działalności administracji publicznej. Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki umożliwiające poddanie "czynności" Marszałka Województwa M. kontroli sądowoadministracyjnej. Czynność Marszałka Województwa M. polegająca na odmowie wykonania zjazdu nie jest związana bezpośrednio z czynnościami zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych lecz wynika z działalności inwestycyjnej zarządcy drogi takiej jak budowa, przebudowa bądź remonty dróg. Wykonanie zjazdu przy okazji wykonywania przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, co wynika z analizy art. 29 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z treści tego przepisu ustawodawca wyraźnie odróżnił 2 sytuacje faktyczne związane z budową zjazdu z drogi publicznej: pierwsza to budowa lub przebudowa zjazdu z istniejącej drogi na nieruchomość do niej przyległą, druga zaś to konieczność wybudowania (przebudowy) zjazdu w przypadku budowy (przebudowy) drogi. Jedynie w pierwszej sytuacji zarządca drogi działa w sprawie jako organ administracji udzielając właścicielowi nieruchomości (inwestorowi) zgody na jego lokalizację. W drugim przypadku ustawodawca pozbawił zarządcę drogi uprawnień władczych nakładając na niego jedynie obowiązki związane z koniecznością poszanowania praw nabytych właścicieli nieruchomości przyległych do drogi. Innymi słowy ustawodawca tak ukształtował przepisy, aby podmioty, które dotychczas posiadały zjazdy na drogę publiczną – w razie jej przebudowy (budowy) nie były ich pozbawione. Ponieważ budowa jak i przebudowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia – to w dokumentacji dołączonej do takiego wniosku winny znaleźć się również rozwiązania dotyczące zjazdów. Taka sytuacja zaistniała również w okolicznościach niniejszej sprawy albowiem z akt sprawy (korespondencji) wynika, że zarządca drogi uzgadniał z właścicielami nieruchomości do niej przyległych wszelkie kwestie dotyczące zjazdów. Jeżeli skarżąca została pominięta w tych ustaleniach i jej nieruchomość nie została ujęta w dokumentacji dotyczącej rozbudowy drogi wojewódzkiej to wszelkie wnioski mające na celu odbudowę legalnie istniejącego zjazdu winna kierować do tego postępowania. W postępowaniu tym zostanie również rozstrzygnięte, czy zjazd, z którego dotychczas korzystała skarżąca powstał zgodnie z przepisami prawa budowlanego, bo niewątpliwie jedynie takie zjazdy inwestor (zarządca drogi) ma obowiązek odbudować na własny koszt. Powyższe wskazuje że w opisanej sytuacji zarządca drogi ani organ nad nim nadrzędny nie posiadają kompetencji władczych do załatwienia wniosku o budowę zjazdu w sytuacjach określonych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Odmowa wykonania takiego zjazdu nie stanowi zatem czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to skutkuje koniecznością uznania, że przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, że sprawa należy do kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) to w pierwszej kolejności Sąd bada czy przed wniesieniem skargi do sądu strona wyczerpała tryb przewidziany w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Niesporne jest, że skarżąca pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. wezwała Marszałka Województwa M. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może jednak ujść uwadze, że jak wynika z akt sprawy - postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Z. W. z dnia 14 maja 2012 r. o "uwzględnienie w projekcie wjazdu na jej nieruchomość". Organ w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. udzielił skarżącej odpowiedzi wyjaśniając przyczyny, dla których, w jego ocenie, nie jest zobligowany do wykonania zjazdu, w ramach realizowanej inwestycji budowy (przebudowy) drogi wojewódzkiej. Jednocześnie wskazał podstawę prawną odmowy realizacji zjazdu. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie pismo to zostało skarżącej doręczone, jednakże z pewnością nastąpiło to przed dniem 25 czerwca 2012 r. albowiem w piśmie z tej daty, powołując się na odpowiedź z dnia 18 czerwca 2012 r., skarżąca ponowiła wniosek o uwzględnienie w dokumentacji projektowej jej zjazdu. Termin zatem do złożenia wezwania do usunięcia na ruszenia prawa zaczął biec najpóźniej dnia 25 czerwca 2012 r. Tymczasem wezwanie takie skarżąca złożyła dopiero w dniu 7 grudnia 2012 r. (pismo z dnia 3 grudnia 2012 r.) co oznacza, że uchybiła ustawowemu 14 dniowemu terminowi. Złożenie "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje koniecznością uznania, że czynność ta jest nieskuteczna, a zatem nie odnosi skutku prawnego. Powyższe oznacza, że skarżąca nie wyczerpała trybu administracyjnego. Konkludując, biorąc pod uwagę, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrywanej skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.