VII SA/Wa 742/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia zwykłego ,,[...]’’ z siedzibą w G. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 lutego 2025 r. znak DOZ-OAiK.650.823.2024.AJ w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia zwykłego ,,[...]’’ z siedzibą w G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: ,,Organ II instancji’’, ,,Minister’’) z dnia 18 lutego 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.823.2024.AJ wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 1292) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 572), na skutek rozpatrzenia odwołania K. Sp. z o.o. oraz F. od decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: ,,Organ I instancji’’, ,,PWKZ’’) z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] wydanej w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa p. historycznego zespołu dawnego S. w G. położonego przy ul. [...], uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. 1. W dniu 12 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wpłynęło pismo S. (dalej jako "Stowarzyszenie") będące wnioskiem o "wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa p. historycznego zespołu stadionu lekkoatletycznego z boiskiem piłkarskim i kortami tenisowymi (F.). Stowarzyszenie zwróciło w nim w sposób szczególny uwagę na wartości historyczne kompleksu, prezentując jego sięgające roku 1927 dzieje, kiedy to zdecydowano, że na tzw. P. R. powstaną "stadion lekkoatletyczny, boisko do piłki nożnej i korty tenisowe oraz obiekty sportów wodnych, określone w późniejszych koncepcjach rozwojowych i urbanistycznych G. jako zespół "F.". W piśmie Stowarzyszenia wspomniano również o odbywających się w okresie międzywojennym uroczystościach sportowych oraz patriotycznych. Dodatkowo zaprezentowano powstanie i funkcjonowanie kortów tenisowych oraz samego klubu tenisowego K. W podsumowaniu swojego wniosku Stowarzyszenie powołało się na zaprezentowane dzieje kompleksu, stwierdziło, że teren "F." jest miejscem istotnie związanym z historia i rozwojem międzywojennej, a także powojennej i współczesnej G. Odnosząc się zaś do wartości artystycznych wspomniano, że "teren ten stanowi wyjątkowe w skali kraju świadectwo myśli projektowej, o proweniencji międzywojennej, dotyczącej powiązania funkcji sportowych z naturalnym ukształtowaniem terenu, unikalnymi walorami krajobrazu oraz rozwijającym się najpierw kurortem, a następnie miastem portowym. Wnioskodawca zwrócił również uwagę, na wartości niematerialne związane głównie z "utrwalonym krajobrazem" oraz "tradycją miejsca" związaną z "kontynuacją pierwotnej funkcji sportowej" terenu przy ul. [...]. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania o wpis do rejestru zabytków woj. p.: Historycznego zespołu dawnego miejskiego stadionu lekkoatletycznego z boiskiem piłkarskim i kortami tenisowymi (F.) przy ul. [...] w miejscowości G. wraz z drzewostanem i gruntem w granicach działek ewidencyjnych o nr [...], obręb [...]. W dniu 24 marca 2023 r. wpłynęło pismo K. oraz F., które było odpowiedzią na wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania. Na to pismo wpłynęły do Organu w dniu 8 czerwca 2023 roku i 14 lipca 2023 r. odpowiedzi pt. "Stanowisko oraz wnioski dowodowe", które złożyło S. W dniu 19 października 2023 r. wpłynęło z kolei pismo K. oraz F., które stanowiło formę ustosunkowania się do argumentacji Stowarzyszenia. Pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. Organ poinformował wszystkie strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania z całością zebranej dokumentacji i złożenia swoich uwag. W dniu 13 grudnia 2023 r. z dokumentacją zapoznała się Pani M. H., reprezentująca Prezydenta Miasta G. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego historyczny zespół dawnego S. w G. położony przy ul. [...], w skład którego wchodzą: 1) trybuna dawnego S.; 2) fragment trybuny stadionu piłkarskiego tzw. górka; 3) korty tenisowe (A1, A2) wraz trybunami (A1T, A2T); . 4) korty tenisowe (A3-A9); 5) starodrzew: aleja lipowa (AL), szpaler lipowy (SL), żywopłoty (Z); - wraz z terenem, na którym ten zespół jest usytuowany obejmujący działkę nr [...] oraz części działek nr [...] wszystkie obręb [...], G. ul. [...] (gm. G., pow. miejski G., woj. p.), w granicach wskazanych w załączniku graficznym. Organ I instancji odmówił wpisu do rejestru w pozostałym zakresie działki [...] oraz pozostałych fragmentów działek nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w myśl art. 4 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, umożliwiających trwałe zachowanie zabytków (pkt 1) oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2). Zgodnie z art. 7 pkt 1 jako jedną z form ochrony jest wpis do rejestru zabytków. Organ I instancji na podstawie dokumentów - wypisu z rejestru gruntów ustalił, że właścicielem nieruchomości zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych o nr [...] obręb [...] jest Gmina miasta G., a użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] obręb [...] są: K. sp. z o. o. oraz F. W celu oceny wartości obiektu, w toku postępowania zebrano materiały dotyczące jego bogatej historii i formy architektonicznej w tym publikację: H. Pestka, Tenis w Gdyni w latach 1924-2008, Gdynia 2008. Dodatkowo zlecono wykonanie karty ewidencyjnej zabytku, tzw. białej karty, autorstwa Beaty Dygulskiej i Doroty Hryszkiewicz-Kahlau (czerwiec 2023). W dniu 17 lipcu 2023 r. przeprowadzono oględny obiektów sportowych i zieleni. Organ I instancji wskazał, że procedowany teren dawnego Stadionu Miejskiego objęty jest zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego tj. Uchwała nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] października 2022 r., na podstawie którego ochroną konserwatorską objęto jedynie, znajdującą się na działce nr [...] trybunę dawnego miejskiego stadionu piłkarskiego tzw. górkę. Oprócz tego ochronie jako element środowiska przyrody i krajobrazu podlega drzewostan, który zgodnie z zapisami ww. planu jest "ważny ze względu na ochronę walorów krajobrazowych i warunków klimatycznych, wyróżniający się wiekiem, formą oraz kondycją". Odnosząc się do licznie złożonych stanowisk stron postępowania, Organ wskazał, że obejmowały one zasadniczo dwie wiodące grupy spraw: ustalenia zasadniczego przedmiotu objęcia ochroną konserwatorską oraz sprawę ustaleń co do formy ochrony lub jej braku w MPZP. Ustosunkowując się do pierwszego wątku Organ I instancji wskazał, że użytkowanie terenu tzw. Polanek R. na cele sportowe sięga roku 1927, kiedy swoje ćwiczenia zaczęli tam wykonywać członkowie powstałego rok wcześniej gdyńskiego oddziału T. W tym samym roku podjęto decyzję, o powstaniu na tym terenie kompleksu obiektów sportowych. Co ciekawe mimo kryzysu gospodarczego i notorycznym problemom finansowym młodego miasta, dzięki pomocy rządowej oraz gmin i miast z całej Polski, udało się już w 1932 r. doprowadzić do końca budowę. W wyniku przeprowadzonych robót ukształtował się podział całego kompleksu w dwa tarasy i nieckę. Na tarasie zachodnim - wyższym - zaprojektowano stadion z trybuną po stronie zachodniej, a na tarasie wschodnim - niższym - zbudowano korty tenisowe. Dodatkowo na cele sportowe wykorzystano również odchodzącą w kierunku południowo-zachodnim od stadionu sztucznie wyprofilowaną nieckę, na terenie której zbudowano strzelnicę. Uroczyste otwarcie nowego kompleksu nastąpiło 10 lipca 1923 r. Nowopowstały kompleks, który przybrał nazwę S. w G., był na owe czasy bardzo nowoczesny i składał się, jak na to wskazuje szczególnie dokumentacja fotograficzna i literatura przedmiotu, ze stadionu lekkoatletycznego (wraz z boiskiem do gry w piłkę nożną) kortów tenisowych i strzelnicy. W okresie międzywojennym na tym kompleksie odbywały się zawody lekkoatletyczne, mecze piłki nożnej, konkursy strzeleckie, wyścigi motocyklowe, zawody konne oraz oczywiście tenisa ziemnego. Wiele imprez organizowały tu również polskie kluby lokalne z G. ale także przyjezdne z całej Polski. Warto również nadmienić, że na powstałych kortach tenisowych zorganizowano w 1939 r. Międzynarodowe Mistrzostwa Polski, i z tej okazji [...] korty przy ul. [...] gościły czołowych polskich tenisistów z J. J. i J. H. na czele. Oprócz tego S. był również miejscem odbywania się różnego rodzaju uroczystości i spektakli jak np. w 1933 r. wystawiono spektakl patriotyczny "Opowieść Bałtycka’’, a w 1936 r. odbyły się Dożynki Kaszubskie. Stał się on jedną z wizytówek miasta i dzięki temu był dość często fotografowany. Sam stadion, o czym świadczy ilość przytoczonych dyscyplin, był obiektem wielofunkcyjnym przeznaczonym do rozgrywek w wielu dyscyplinach. W jego skład wchodziło boisko (o wymiarach 70x105m), pięciotorowa kamienna bieżnia o długości 400 m, oraz trybuna dla 2150 kibiców. Zaprojektowano ją po zachodniej stronie stadionu, z wykorzystaniem częściowo stoku wzgórza, a częściowo z wykorzystaniem specjalnie usypanego wału. Na południe od stadionu w otoczonej z trzech stron przez las, w częściowo naturalnej i częściowo sztucznie wyprofilowanej niecce, do około końca lat 30. XX w. funkcjonowała strzelnica. Dodatkowo na tym terenie funkcjonowało również boisko treningowe do piłki nożnej. Główne korty tenisowe, posadowiono na tarasie dolnym, na wschód od stadionu. Na podstawie posiadanych materiałów, w tym szczególnie zdjęcia lotniczego z 1944 r. wynika, iż w okresie międzywojennym powstało na terenie całego kompleksu stadionu miejskiego 7 kortów (w tym dwa na terenie niecki). Wraz z budową całego kompleksu powstały dwa główne korty deblowe (późniejsza "‘numeracja 1 i 2). Wraz z nimi powstały również trybuny, na które wykorzystano, sztucznie powstały po zachodniej stronie (wraz z powstaniem dolnego tarasu) stok. Za to po wschodniej stronie trybuna powstała przez usypanie wału ziemnego. Na obu trybunach umieszczono drewniane ławki. Same korty pokryte zostały ceglaną mączką. Między obydwoma kortami zaprojektowano osłoniętą pergolami aleję przy której dodatkowo posadzono pnącza. Jak wskazuje literatura (Pestka, s. 51) w 1938 r. powstały kolejne trzy korty: dwa położone równolegle do ww. oraz jeden najbliżej morza prostopadle do pozostałych (najdalej wysunięty na wschód). Opierając się na przywołanym zdjęciu lotniczym można przypuszczać, (porównując rozmiary kortów), że przypadku przynajmniej dwóch z trzech wspomnianych obiektów do gry w tenisa, mieliśmy do czynienia kortami singlowymi. Oprócz kortów powstała również konieczność wybudowania urządzeń pomocniczych. Taki obiekt w formie niewielkiego drewnianego pawilonu powstał 1937 lub 1938 r. koło kortu nr 1 (za jego wschodnią trybuną). Ważnym elementem kompleksu były również nasadzenia zieleni. Szpalery drzew (lipowych) posadzono wzdłuż północnego (ul. [...]) i częściowo wschodniego boku obszaru, a także między niecką a stadionem. Ponadto na północ od kortu nr 1 oraz Domku Klubowego zaprojektowano aleję lipową, biegnąca równolegle do fragmentu ul. [...], którą prowadziła droga od wejścia na teren kompleksu w stronę D. W trakcie okupacji niemieckiej kompleks S. podupadł. Po wojnie przystąpiono do naprawy uszkodzeń, które głównie odnosiły się do kortu nr 2 oraz trybuny stadionu. Dodatkowo podjęto również prace zabezpieczające dostęp do kompleksu związane ze zmianą ogrodzenia. W 1957 r. w miejscu przedwojennego kortu ziemnego znajdującego się na wschód od kortu nr 2 zbudowano dwa nowe korty deblowe (uwiecznione na kadrach filmu "Do widzenia do jutra"), a rok później remontu doczekały się dwa główne (obecnie nr 1 i 2) (Pestka, s. 86, 88). Nowy etap historii kompleksu przy ul. [...] zaczął się w 1954 r., kiedy to patronat nad stadionem wraz kortami przejęło P. oraz klub sportowy o tej samej nazwie (przemianowana później na M.). Korty przy ul. [...] stały się również plenerem dla słynnego filmu w reżyserii Janusza Morgensterna "Do widzenia, do jutra" z 1960 r. ze Zbigniewem Cybulskim w roli głównej. W latach 70. w związku z awansem w 1974 r. MZKS "Arka" do ekstraklasy znacznie wzrosła popularność piłki nożnej i tym samym podjęto odsuwaną już wielokrotnie decyzję o modernizacji podnosząc jego standard. W tym celu pobudowano trybunę południową oraz wschodnią. Tą ostatnią dostawiono do płyty stadionu (od strony historycznych kortów) w postaci konstrukcji tymczasowej, wykonanej z przenośnej konstrukcji stalowej. Z koli trybuna południowa została posadowiona na stoku - między niższym poziomem areny i wyżej położoną niecką dawnej strzelnicy i przybrała postać luku. W jej południowo-wschodnim narożu na stromym zboczu wzgórza umiejscowiono tzw. "sektor młynowy" stadionu, tzw. "górkę", przeznaczony do kibicowania na stojąco dla najwierniejszych kibiców piłkarskich "A.". Urządzono go w formie betonowo-ziemnych stopni do których prowadziły betonowe schody. Pracom modernizacyjnym poddano również najstarszą trybunę zachodnią, przebudowując tunel pod trybuną, nadając mu przekrój elipsy (zachowany do dzisiaj) oraz unowocześniając znajdujące się nad nim zadaszenie. Najprawdopodobniej również wtedy wybudowano istniejące do dzisiaj betonowe schody umożliwiające wejście na trybunę od strony północnej (od wejścia od strony ul. [...]). Dodatkowo zabudowa tzw. "górki" spowodowała poszerzenie terenu stadionu (fragment obecnej działki nr [...]). Jednocześnie trzeba wspomnieć o zaprzestaniu wykorzystywania na cele sportowe terenu niecki i tym samym wyłączenia go z terenu użytkowanego na cele kompleksu sportowego przy ul. [...]. W skład kompleksu wchodziły także obiekty związane z obsługą piłkarzy oraz punkty sprzedaży biletów. W obrębie całego stadionu przetrwały przedwojenne nasadzenia drzew: szpaler wzdłuż północnej i częściowo wschodniej granicy obszaru, oraz między stadionem i niecką strzelnicy, a także aleja wzdłuż północnej granicy kortów. Oprócz tego wspomnieć należy o żywopłocie między kortami nr 1 i 2. Do znaczniejszych zmian w funkcjonowaniu kompleksu stadionu miejskiego doszło w latach 80. XX w., a w szczególności 90. W latach 1995-1997 na terenie dotychczasowych dwóch kortów (położonych na wschód od kortu nr 2) doszło do powstania trzech nowych kortów (obecny nr 7, 8 i 9) oraz do powiększenia obszaru kortów (teren byłego wysuniętego na wschód przedwojennego kortu położonego prostopadle do reszty) w wyniku dzierżawy od miasta K. i powstania dwóch nowych kortów (obec. nr 5 i 6) (Pestka, s. 202, 318). Dodatkowo rozbiórce uległ przedwojenny drewniany budynek klubowy, a na jego miejsce w 2000 r. oddany zostaje nowy, istniejący do dzisiaj. Doszło również do rozbudowy infrastruktury pomocniczej jak oświetlenie. Na przełomie wieków zdawano sobie sprawę z pogarszającego się stanu stadionu piłkarskiego, który był już wtedy przestarzały. W związku z tym z kompleksem pożegnała się sekcja piłkarska, która swój ostatni mecz rozegrała w 2000 roku. Natomiast sama sekcja tenisa uległa przekształceniu w spółkę, która od tej pory funkcjonuje pod nazwą K. Dzięki sponsorom na terenie zlikwidowanego stadionu po 2000 roku pobudowano kolejnych 11 kortów. Równocześnie rozebrano trybuny, z pozostawieniem stoków i wałów ziemnych (oprócz terenu "górki" gdzie pozostawiono betonowe stopnie). Wokół całego terenu wykonano nowe ogrodzenie - zaprojektowane z metalowych paneli. W wyniku nowych inwestycji jakie poczyniono już w XXI w. na terenie na wschód od dawnego historycznego S. (na niższym tarasie) funkcjonuje obecnie 8 kortów (część zadaszona), które zasadniczo posadowione są na terenie użytkowanym przez korty również w latach 30. XX w. przez co możemy bezsprzecznie mówić o kontynuacji tradycji miejsca i funkcji. Prawie stuletnia, trwająca do dnia dzisiejszego tradycja sportowych funkcji założenia S. (ze szczególnym uwzględnieniem historii piłki nożnej i tenisa w G.) świadczy o niezaprzeczalnych wartościach historycznych zespołu, ważnych również w kontekście historii miasta G. i jego mieszkańców. W tym kontekście wspomniany obiekt jest przyczynkiem do poszerzonych badań naukowych nad dziejami sportu w G. i tym samym również w Polsce, czego niepodważalnym przykładem jest wspomniana publikacja Henryka Pestki (Tenis w Gdyni 1924-2008, Gdynia 2008). Organ I instancji dokonał porównania zachowanej dokumentacji oraz stanu obecnego i stwierdził, że z dawnego zespołu S. składającego się pierwotnie ze stadionu wraz z bieżnią oraz trybuną a także kortami tenisowymi (dwa w niecce oraz pięć na niższym tarasie) zachowały się (w zakresie historycznej formy i funkcji) do czasów współczesnych jedynie korty tenisowe nr 1 i 2 wraz z trybunami. W przypadku pozostałych kortów położonych na wschód od ww. mamy do czynienia z kontynuacją funkcji i tym samym prawie 100-letniej tradycji grania tenisa, która obecnie jest kultywowana przez spółkę A., będącą kontynuatorką spuścizny K., K1 oraz M. Oprócz tego zachowała się również trybuna zachodnia (powstała w 1932 r.) jako najczytelniejsza pozostałość po przedwojennym stadionie. Oprócz tego jako część zespołu zabytkowego wyróżnić należy również część trybuny południowej, popularnie nazywaną "górką" jako element tradycji dziejów powojennych tego miejsca (od lat 70. do 2000 r.), związanych z dziejami klubu piłkarskiego A. i co warto podkreślić bardzo silnie związaną z tradycją tego miejsca. Trzeba również zauważyć, że zachowała się ogólna dyspozycja i rzeźba terenu, historyczny podział na różnych poziomach na część główną wraz z charakterystycznymi skarpami wokół dawnej płyty stadionu od strony zachodniej i południowej, część historycznych, niżej położonych odkrytych ziemnych kortów tenisowych wraz z trybunami oraz dalszymi kortami. Oprócz tego wskazać należy, że zachowała się historyczna zieleń, pochodząca z początkowego etapu zagospodarowania terenu wokół kompleksu S. w postaci lipowego szpaleru wraz z lipową aleją wzdłuż fragmentu ul. [...] oraz żywopłotem pomiędzy kortami nr 1 i 2. Podsumowując Organ I instancji wskazał, że wszystkie te elementy historycznego zagospodarowania omawianego zespołu dawnego S. wraz z nawarstwieniami historycznymi, tworzą spójny zabytek nieruchomy o charakterze obszarowym, wpisujący się w stale kontynuowaną tradycję miejsca oraz działalność ośrodka sportu tenisowego i dzieje rozwoju G. Mając na uwadze powyższe wartości, w interesie społecznym - rozumianym jako korzyść obecnych i przyszłych pokoleń - jest ochrona prawna wskazanego zespołu. 2. Od ww. decyzji, przy zachowaniu ustawowego terminu, wnieśli K. Sp. z o.o. oraz F. 3. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 18 lutego 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.823.2024.AJ uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Organ II instancji skupił się na tym, że organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy uznał, iż P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprostał ciążącemu na nim obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Wpis do rejestru zabytków oznacza objecie ochroną konserwatorską istniejącej substancji materialnej obiektu i powinien dotyczyć obiektów o wysokich wartościach historycznych, artystycznych lub naukowych, które przesadzają o jego znaczeniu jako świadectwa minionej epoki. A tymczasem, Organ I instancji objął ochroną konserwatorską m.in. obszar nieistniejącego stadionu wraz z trybunami, jak również zespół dziewięciu kortów tenisowych, z których jedynie dwa wywodzą się z okresu dwudziestolecia międzywojennego. Jak natomiast wynika z akt postępowania (karta ewidencyjna zabytku nieruchomego), arena stadionu (boiska piłkarskiego i bieżni lekkoatletycznej) nie zachowały się; obecnie usytuowanych jest tu 11 kortów tenisowych. Trybuna zachodnia areny stadionu nie zachowała się. Zachowały się jedynie sztucznie ukształtowane profile stoków i wzgórz oraz sztucznie usypane wały ziemne. Po wschodniej stronie obszaru dawnego stadionu, znajduje się zespół kortów tenisowych. Główną (historyczną i współczesną) osią kompozycyjną i komunikacyjną zespołu kortów jest aleja obsadzona strzyżonym żywopłotem (pomiędzy kortami nr 1 i 2), wytyczona na linii wschód-zachód. Druga historyczna zachowana aleja znajduje się na grzbiecie skarpy (sztucznie utworzonego wału) wzdłuż północnej granicy historycznych kortów (wzdłuż ul. [...]) - jest to aleja lipowa prowadząca od głównego wejścia na teren kortów w kierunku zachodnim. Minister zwrócił uwagę, że zachowały się historyczne korty nr 1 i 2, zbudowane w 1934 r. wraz z towarzyszącymi trybunami ziemnymi. Korty te położone są po północnej i południowej stronie głównej alei. Korty te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru dawnego stadionu, oddzielone od niego podwójnym pasem zieleni - żywopłotem grabowym i starszym szpalerem lipowo-grabowym. Przy obu kortach znajdują się ziemne trybuny. Układ pozostałych historycznych kortów nie jest znany, na ich terenie znajdują się obecnie korty współczesne. Z dokumentacji wynika, że aktualnie stadion miejski nie istnieje, jego trybuny zachodnia i południowa zostały w większości rozebrane (zachowało się jedynie ukształtowanie terenu), nie można więc mówić o integralności tego obiektu, którego autentyczna substancja materialna jest znikoma. Nie jest też jasne, z jakiego powodu organ pierwszej instancji objął ochroną konserwatorską zespół siedmiu współczesnych kortów tenisowych. W ocenie Organu II instancji, PWKZ skupił się na opisaniu pierwotnego wyglądu zespołu dawnego stadionu miejskiego oraz jego kolejnych przekształceń. Przedmiotem jego rozważań powinien być natomiast zakres i stan zachowania autentycznej substancji materialnej zespołu, która świadczy o jego posiadanych wartościach. Przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest bowiem określona substancja materialna zabytku, a nie "ciągłość jego funkcji’’. Ponadto, wątpliwości Ministra budzi wpisanie do rejestru zabytków zespołu siedmiu współczesnych kortów tenisowych (A3-A9). W ocenie Ministra decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wytycznych dla Organu I instancji, Minister wskazał, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien ponownie, szczegółowo przeanalizować stan faktyczny i sformułować na tej podstawie rozstrzygnięcie. 1) III. 1. Od ww. decyzji sprzeciw wniosło S. Strona wnosząca sprzeciw podniosła naruszenie przez Organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie tego przepisu Kodeksu: 2) Organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. 3) Organ odwoławczy błędnie ocenił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 4) Organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto zarzuty sprzeciwu. 2. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniosło o jego oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a). 2. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nie zawsze rozpoznanie sprzeciwu przez sąd administracyjny może nastąpić w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 4132/18 oraz z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1541/19, CBOSA). 3. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, we wskazanym powyżej zakresie, należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym, organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. 4. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Organ pierwszej instancji przedstawił pokrótce historię obiektu, opisał istniejące obiekty sportowe pochodzące z dwudziestolecia międzywojennego oraz obiekty nowe. Stan faktyczny i stopień zachowania substancji zabytkowej stwierdzono w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 17 lipcu 2023 r. z których sporządzono protokół i obszerną dokumentację fotograficzną. W uzasadnieniu decyzji PWKZ wskazano, że z dawnego zespołu S. składającego się pierwotnie ze stadionu wraz z bieżnią oraz trybuną a także kortami tenisowymi (dwa w niecce oraz pięć na niższym tarasie) zachowały się (w zakresie historycznej formy i funkcji) do czasów współczesnych jedynie korty tenisowe nr 1 i 2 wraz z trybunami. W przypadku pozostałych kortów położonych na wschód od ww. mamy do czynienia z kontynuacją funkcji i tym samym prawie 100-letniej tradycji grania tenisa, która obecnie jest kultywowana przez spółkę A, będącą kontynuatorką spuścizny K., K1 oraz M. Oprócz tego zachowała się również trybuna zachodnia (powstała w 1932 r.) jako najczytelniejsza pozostałość po przedwojennym stadionie. Oprócz tego jako część zespołu zabytkowego wyróżnić należy również część trybuny południowej, popularnie nazywaną "górką" jako element tradycji dziejów powojennych tego miejsca (od lat 70. do 2000 r.), związanych z dziejami klubu piłkarskiego A. i co warto podkreślić bardzo silnie związaną z tradycją tego miejsca. Nadto, Organ I instancji ustalił, że zachowała się ogólna dyspozycja i rzeźba terenu, historyczny podział na różnych poziomach na część główną wraz z charakterystycznymi skarpami wokół dawnej płyty stadionu od strony zachodniej i południowej, część historycznych, niżej położonych odkrytych ziemnych kortów tenisowych wraz z trybunami oraz dalszymi kortami. Oprócz tego wskazać należy, że zachowała się historyczna zieleń, pochodząca z początkowego etapu zagospodarowania terenu wokół kompleksu S. w postaci lipowego szpaleru wraz z lipową aleją wzdłuż fragmentu ul. [...] oraz żywopłotem pomiędzy kortami nr 1 i 2. Organ II instancji zatem nie musiał przeprowadzać dodatkowych dowodów celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Do Ministra należała zatem ocena tego, objęte przez organ I instancji elementy zespołu dawnego S. w G., tj.: 1) trybuna dawnego S.; 2) fragment trybuny stadionu piłkarskiego tzw. górka; 3) korty tenisowe (A1, A2) wraz trybunami (A1T, A2T); . 4) korty tenisowe (A3-A9); 5) starodrzew: aleja lipowa (AL), szpaler lipowy (SL), żywopłoty (Z); - wypełniają normę prawa materialnego a tj. art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. b, c, g. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024, poz. 1292 t.j., dalej: ,,u.o.z.’’). 5. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wykazał jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, że zespół posiada istotne wartości zabytkowe. Organ prowadzący postępowanie przywołał też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji, rozwijając ją w uzasadnieniu decyzji. Sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej są spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej. Zatem ocena organu odwoławczego, powinna koncentrować się na zastosowaniu normy prawa materialnego w sprawie. Minister powinien był dokonać oceny, czy pozostałe jedynie elementy już nieistniejącego Stadionu takie jak: trybuna dawnego S.; fragment trybuny stadionu piłkarskiego tzw. górka mogą w powiązaniu z innymi obiektami stanowić świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nadto, powinien był ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy nowe korty tenisowe (A3-A9) zostały wzniesione w duchu kontynuacji historycznej, zachowują integralność układu przestrzennego, spójność kompozycyjna i funkcjonalną. Materiał dowodowy zebrany w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego pozwala na ocenę tego, które elementy zespołu mają wartość zabytkową, a które są "neutralne". Reasumując, nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istniejących i nieistniejących elementów zespołu, stopnia ich zachowania. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. PWKZ wyczerpująco ustalił zakres i stan zachowania autentycznej substancji materialnej zespołu. Wskazano na zachowanie kortów tenisowych nr 1 i 2 wraz z trybunami, trybuny zachodniej (z 1932 r.), części trybuny południowej ("górki"), ogólnej dyspozycji i rzeźby terenu, historycznego podziału na poziomach, historycznych kortów ziemnych oraz historycznej zieleni w postaci lipowego szpaleru, alei i żywopłotu. Zaznaczono, że te elementy, wraz z nawarstwieniami historycznymi, tworzą spójny zabytek nieruchomy o charakterze obszarowym. Mimo przekształceń, Zespół nie uległ zniszczeniu w stopniu przesądzającym o utracie wartości, a przekształcenia dokumentują kolejne etapy jego rozwoju. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający, aby organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną. Świadczy o tym także brak przedstawienia przez organ odwoławczy konkretnych wytycznych dla organu I instancji. Minister ograniczył się jedynie do ogólnych stwierdzeń o konieczności ponownej analizy stanu faktycznego i szczegółowego uzasadnienia decyzji. 6. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miało na uwadze powyższe oceny prawne i wskazania co do dalszego postepowania (art. 153 p.p.s.a.). 7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. 8. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.