VII SA/Wa 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i M. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., zwana dalej Kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] maja 1999r, którą na podstawie art. 66 pkt 1 prawa budowlanego nakazano K. i M. T. wykonanie przeróbek, mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w K. do odpowiedniego stanu technicznego w terminie do dnia [...] sierpnia 1999 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) wznowił na żądanie K. i M. T. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1999r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 150 § 1 Kpa, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa. W uzasadnieniu organ podał, że przedłożona przez wnioskodawców opinia biegłego sądowego E. P.. nie spełnia warunku zawartego w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, to znaczy nie jest to dowód istniejący w dniu wydania decyzji w 1999r, ponieważ opinia opracowana została w 2007r. Ponadto w sprawie przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. były sporządzone opinie dwóch rzeczoznawców w tym jedna z nich była sporządzona na zlecenie K. i M. T. Organ stanął na stanowisku, że powołana przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie została spełniona, jak również żadna z pozostałych przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. i M. T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki dopuszczające wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktów płynących z powołanej przez odwołujących się opinii nie można uznać za istotne i istniejące w dniu wydania decyzji, ponieważ opinia została wydana pod koniec 2007r. i bazuje na stanie faktycznym ustalonym podczas wizji lokalnych w dniach [...] i [...] października 2007r. Oparcie opinii na stanie faktycznym z końca 2007r., oznacza, że fakty w niej podniesione nie istniały w dniu wydania badanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Zdaniem organu odwoławczego za odmową wznowienia postępowania przemawia również fakt, że badana decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane w związku i w wykonaniu wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998r., sygn. akt II SA/Kr 172/98, II SA/Kr 206/98, a ustalony stan faktyczny i prawny sprawy odzwierciedlony w ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. był weryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem dnia 17 maja 2000r., sygn. akt IISA/Kr 1768/99, oddalił skargę na tę decyzję, a wznowienie postępowania stanowiłoby naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i M. T. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżących stan faktyczny istniejący w chwili sporządzenia opinii z 2007r. nie zmienił się i jest taki sam jak w chwili wydania decyzji przez organ administracyjny, gdyż dotyczy stanu faktycznego istniejącego od 1995 r. Skarżący zarzucili organom przyjęcie, że opinia stanowi nowe okoliczności faktyczne, podczas gdy zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 18 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3505/02 nowymi okolicznościami faktycznymi, które wyszły na jaw nie może być sam fakt wydania opinii, lecz co najwyżej twierdzenia z opinii tej wynikające. Ponadto organy, mimo wskazanej przez NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1998r. konieczności uzupełnianie materiału dowodowego o sprawdzenie czy są przekroczone normy przenikania hałasu przez ścianę, nie dokonały tego, a opinia z 2007r. to ustala. Skarżący podnieśli, że nakazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeróbki wymagają olbrzymich nakładów finansowych rzędu ok. 50 000 zł., podczas gdy wg opinii przez nich wskazanych ten sam efekt można uzyskać za kwotę ok. 5 000 zł. poprzez wykonanie tego co zostało wskazane w opinii. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2009r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa uzasadniająca uchylenie dotychczasowej decyzji wydanej w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła w skardze strona. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 146§ 1 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi stosownie do treści art. 149 § 2 Kpa podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa wyznaczają przepisy art. 151 Kpa. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 Kpa, to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 Kpa. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa - nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 Kpa, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1 Kpa), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560 "organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 Kpa. Artykuł ten - jak zaznaczono - zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146 Kpa) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 146 § 1 Kpa tj. przedawnieniem. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1999r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] maja 1999r. została doręczona K. i M. T. w dniu [...] sierpnia 1999r., natomiast A. i J. G. w dniu [...] sierpnia 1999r. Zatem termin określony w art. 146 § 1 Kpa ewidentnie upłynął. Wskazać należy, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 Kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały." Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine Kpa), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.