VII SA/Wa 743/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. w B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent m. W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił Przedsiębiorstwu J. Sp. z o. o. w B. zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2002r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006r., przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. z [...].S.B.M. "[...]" na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego J. Sp. z o.o., a następnie zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W. - w części dotyczącej pkt 5 ww. decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2002r., poprzez wykreślenie zapisu pkt 5, z uwagi na skuteczne odstąpienie od porozumienia zawartego pomiędzy Gminą W. a trzema Spółdzielniami Mieszkaniowymi, tj. S.M. "[...]", S.M. "[...]" i [...].S.B.M. "[...]" z dnia [...] lutego 2002r., dotyczącego budowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie toczyło się na skutek wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego J. Sp. z o.o. w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] luty 2002r., w części dotyczącej pkt 5, poprzez wykreślenie zapisu pkt 5, z uwagi na skuteczne odstąpienie od porozumienia zawartego pomiędzy Gminą W. a trzema Spółdzielniami Mieszkaniowymi, tj. S.M. "[...]", S.M. "[...]" i [...].S.B.M. "[...]" z dnia [...] lutego 2002r., dotyczącego budowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granicy miasta. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. przy ulicy [...], pismem z dnia 29 listopada 2007r. zgłosiła swój sprzeciw "w zakresie zwolnienia Inwestora z wykonania ulicy [...], do czego inwestor zobligowany został zapisem pkt nr 5 przedmiotowej decyzji." Organ podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),: Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 155 kpa, bowiem strona postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" ujęta w decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę nie wyraziła zgody na wykreślenie z przedmiotowej decyzji pkt 5. W odwołaniu od decyzji organ pierwszej instancji Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. w B. zarzuciło naruszenie art. 155 kpa poprzez błędne uznanie, iż stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż ze względu na treść pkt. 5 decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2002r., stronami przedmiotowego postępowania są wszystkie trzy Spółdzielnie z tym, że następcą prawnym [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" jest Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o.o. w B. Należy wskazać, iż pkt 5 ww. decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2002r. nawiązuje jedynie do porozumienia z dnia [...] lutego 2002r., natomiast w aspekcie tego porozumienia zawiera rozstrzygnięcie materialno-prawne. Mając na uwadze powyższe właśnie to rozwiązanie ma znaczenie dla istnienia przymiotu strony postępowania, a w szczególności dla SM "[...]", a nie formalno-prawne istnienie porozumienia. Tym samym spółdzielnia ma przymiot strony i powinna być uznana za stronę postępowania o zmianę decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 Kpa, niezbędną do zmiany decyzji, ostatecznej, uznaje się nie tylko zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja w stosunku do której jest prowadzone postępowanie w trybie art. 155 Kpa. Przedmiotowej zgody (wyraźnej i odrębnej) w przedmiotowym postępowaniu nie może zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym. Dokonanie zmiany decyzji bez zgody wszystkich podmiotów uznanych za stronę powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Ponad to organ odwoławczy podniósł, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, obligatoryjne jest spełnienie wszystkich czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. nie wykazało w szczególności, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. w B. wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji, a na rozprawie w dniu 22 września 2009r. także decyzji organu pierwszej instancji. Według skarżącego stroną postępowania w zakresie uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lipca 2006r. jest wyłącznie Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. i tylko ono winno być stroną postępowania w zakresie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Za zmiana zaś decyzji przemawia słuszny interes strony, która dąży do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zaświadczeń o samodzielności lokali, oraz rozpoczęcia zawierania umów z nabywcami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Ocena organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny oznacza kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga jest zasadna, bowiem zarówno decyzja Wojewody [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. W. naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy się zgodzić z organami że niezbędną przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo jest zgoda strony nie tylko inicjującej postępowanie lecz również zgody wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa. We wniosku z dnia 15 października 2007r. Przedsiębiorstwo Budowlane J. Sp. z o. o. w B. sprecyzowało, że wnosi o uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006r. i decyzję nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. na skarżącą – w części dotyczącej pkt 5 decyzji, w którym został nałożony warunek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wybudowanych budynków w postaci wybudowania docelowej ulicy Narwik zgodnie z porozumieniem z dnia [...] lutego 2002r. zawartym pomiędzy Gminą W., a Spółdzielnią Mieszkaniową SM "[...]", [...]SBM "[...]" i SM "[...]" Ustalając więc krąg stron biorących udział w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 kpa, organ winien ustalić krąg podmiotów mających przymiot strony we wszystkich postępowaniach, w których została wydana, a następnie zmieniona czy przeniesiona decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2002r. Ustalając ten krąg organ winien też mieć na względzie, że przymiot strony w w/w postępowaniach wynika nie z porozumienia z dnia [...] lutego 2002r. przywołanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie z przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W szczególności ulegał zmianie krąg podmiotów mogących być stroną w sprawie o pozwolenie na budowę. Przepis art. 28 ust 2 stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wszedł w życie 11 lipca 2003r. z mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r. nr 80 poz. 718). Tak więc krąg stron na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. [...] lutego 2002r. wyznaczał art. 28 kpa stanowiący, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przeprowadził analizy stanu faktycznego i prawnego celem ustalenia kręgu stron postępowania decyzji podlegających zmianie na wniosek skarżącego. Z samych bowiem decyzji krąg ten jednoznacznie nie wynika; decyzja z dnia [...] lutego 2002r. przesłana jest adresatowi i 16 – stu podmiotom do wiadomości, podobnie jak decyzje z [...] maja 2006r., [...] lipca 2006r. i [...] lipca 2007r. zostały przesłane do wiadomości według rozdzielnika miedzy innymi do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Dopiero wyjaśnienie, czy Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przysługiwał przymiot strony w postępowaniach w sprawie zmiany decyzji pozwoli organowi na ustalenie czy zgoda tej Spółdzielni na zmianę decyzji jest konieczna. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem przeprowadzeniem postępowania z udziałem tych samych stron. Natomiast uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, ze mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla stron rozstrzygnięcia nie pozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystna dla strony, (por wyrok NSA z 9 maja 2005r. sygn. akt OSK 1746/04). Organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (tak NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2003r. III SA 1195/01) Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).