VII SA/Wa 744/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 i art. 83 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy samowolnie prowadzonych robót budowlanych, polegających na budowie przepustu wodnego, drogowego na otwartym korycie Kanału W., na przedłużeniu ulicy J. w W. nakazał Spółce Akcyjnej B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego przepustu wodnego, drogowego, wykonanego na otwartym korycie Kanału W. w ciągu ulicy J. w W. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku z pismem Straży Miejskiej z dnia [...] zwierającym informację o prowadzonych robotach budowlanych na Kanale W. przy ul. [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, iż na otwartym Kanale W., na przedłużeniu ulicy J., za posesją nr [...] Spółka Akcyjna B. wykonała przepust wodny, drogowy, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zostały wstrzymane roboty budowlane oraz nałożono na Inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pomimo upływu terminu, inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów. W związku z powyższą sytuacją, zdaniem organu, w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli w przypadku niespełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się ust. 1, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oględziny przeprowadzone w dniu 5 sierpnia 2009r. wykazały, iż na Kanale W. w ciągu ulicy J. wykonany został przepust składający się z dwóch rur betonowych o średnicy 90 cm, których wloty i wyloty zabetonowano w ściankach oporowych. Nawierzchnię przepustu zasypano piaskiem. Roboty budowlane wykonano w maju 2009 r. Inwestorem jest Spółka Akcyjna "B.". Uczestniczący w oględzinach M.B., prezes zarządu "B." S.A., oświadczył do protokołu, iż roboty budowlane miały charakter remontu istniejącego w tym miejscu zrujnowanego przepustu. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż inwestor dokonał rozbiórki przeprawy nad Kanałem W. i wybudował w tym miejscu przepust. Taka ocena wynika przede wszystkim z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddziału w W. z dnia [...] dotyczącego "nielegalnej zabudowy koryta Kanału W. w ciągu ul. [...] w W.", a w szczególności z załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej. Na zdjęciach tych widoczne jest wykonywanie przez ekipę budowlaną przepustu wodnego, drogowego. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż wykonane roboty budowlane nie miały charakteru remontu. Ponadto z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń [...] Oddziału w W. wynika, iż istniejąca wcześniej przeprawa nie stanowiła przepustu, gdyż nie miała ona wpływu na przepływ wody w kanale. Istniejący obecnie w tym miejscu obiekt budowlany może, jak wskazuje [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, doprowadzić do przetamowań w korycie Kanału W. i podtopienia terenów przyległych. W ocenie organu, w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo zastosował przepis art. 48 ust. 4 i orzekł o nakazie rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. S.A. z siedzibą w W. dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenie przepisu art. 3 ust. 6 i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, polegające na : - błędnym zakwalifikowaniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestora, jako odbudowa przepustu wodnego, drogowego, nie zaś jego remont, - błędnym uznaniu, iż prace budowlane prowadzone przez inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy prace remontowe podlegają jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi administracji, - niezasadnym orzeczeniu rozbiórki całości obiektu budowlanego, podczas, gdy wyremontowane zostały przez inwestora tylko niektóre elementy przepustu, których rozbiórka napotyka przeszkody natury technicznej, grożące unicestwieniem istniejącego od wielu lat przepustu. Ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 35, art. 77, art. 107, art. 112, art.124 oraz art. 141 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego zebrania i zbadania materiału dowodowego, wyczerpującego objaśnienia stanu faktycznego w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, jak również uniemożliwienie stronie obrony swoich praw w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), było poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji nie narusza prawa. Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję nie jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest przepust wodny, drogowy na otwartym korycie Kanału W. W związku z powyższym niezbędne jest ustalenie czy w niniejszej sprawie doszło do budowy przepustu jak to ustaliły organy czy do remontu już istniejącego przepustu jak twierdzi skarżąca w skardze do Sądu. W tym miejscu należy wyjaśnić różnicę między budową, a remontem. Oba pojęcia zostały wyjaśnione w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z pkt 6 ww. przepisu przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast z remontem, zgodnie z pkt 8, mamy doczynienia przy wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. O pracach przy Kanale W. przy działce nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] został poinformowany pismem z dnia [...] Straży Miejskiej [...], a następnie pismem z dnia [...][...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Z akt administracyjnych wynika, że przed wykonaniem robót w maju 2009r. nie było rur ułożonych w korycie kanału, natomiast w efekcie wykonanych robót wykonano przepust składający się z dwóch rur betonowych o średnicy 90 cm, których wloty i wylotu zabetonowano w ściankach oporowych. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że przed remontem istniejący przepust nie posiadał dwóch rur betonowych o dużej średnicy. Odnosząc powyższe ustalenia do ustawowych definicji budowy i remontu, Sąd stwierdza, że wykonane prace odpowiadają definicji budowy, a nie remontu, ponieważ w ich efekcie powstał nowy obiekt. W świetle powyższego, twierdzenie inwestora, że poprzez przeprowadzone roboty budowlane odtworzył on wcześniej istniejący na Kanale W. przepust, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym jest nieprawdą. Po pierwsze z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. wynika, że przed wykonaniem prac koryto Kanału było otwarte. Po drugie nawet jeśli przyjąć, twierdzenie skarżącej, że przed wykonaniem prac istniał przepust, to na pewno nie składał się z dwóch rur o znacznych wielkościach, więc nie można uznać za remont, z wykorzystaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, zastąpienia wcześniej istniejącego rozwiązania dwoma rurami o średnicy 90 cm, jak to wynika z protokołu oględzin z dnia [...]. Przepis art. 3 ust. 8 ustaw Prawo budowlane definiując pojęcie remontu pozwala przy jego wykonaniu na użycie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednakże ustawodawca mówiąc o innych niż pierwotne wyrobach budowlanych ma na myśli zastąpienie jednego materiału innym (np. rur metalowych rurami plastikowymi), ale nie zmianę rozwiązania technicznego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, przez wprowadzenie rur w miejsce gdzie ich wcześniej nie było. Po trzecie w protokole oględzin przedstawiciel skarżącej oświadczył, że wykonane prace miały charakter remontu istniejącego w tym miejscu zrujnowanego przepustu. Naczelny Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 (ONSA 2002/2/85) uznał, że nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Skoro remont, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 września 2011r., sygn. akt I SA/Łd 824/11, oznacza ogół czynności związanych z odtworzeniem (przywróceniem) pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego (w stosunku do wartości z dnia przyjęcia go do używania), obejmujących w szczególności wymianę zużytych składników technicznych (części zamienne), to w niniejszej prawie nie mamy doczynienia z remontem lecz budową. W związku z powyższym organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, iż skarżąca dokonała budowy, w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, naruszając tym przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane. W następstwie poczynionych ustaleń organy właściwie zastosowały art. 48 ww. ustawy, najpierw wstrzymując prowadzone roboty budowlane i wzywając do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, a następnie w efekcie nie wykonania wezwania, orzekły nakaz rozbiórki. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).