VII SA/Wa 744/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę VII SA/Wa 744/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] – odmówił zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej nakazu wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...], Pl. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Gminie Miasto [...] wykonanie w określonym terminie remontu wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w [...], pl. [...] poprzez: - wykonanie izolacji poziomej fundamentów budynku, -ocieplenie budynku, -rozebranie i wykonanie nowej kuchni kaflowej na paliwo stałe, -wykonanie remontu kominów poprzez przemurowanie w miejscach spękań, zarysowań i nieszczelności, uzupełnienie tynku, -rozebranie zużytej technicznie drewnianej podłogi w pomieszczeniu mieszkalnym (pokój) i wykonanie nowej podłogi. Zakres nakazanych prac remontowych określono na podstawie protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych w części dotyczącej konieczności wykonania remontu kominów oraz wykonania nowej kuchni, w pozostałej części na podstawie oględzin obiektu . W wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] września 2009 r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny wykazuje znaczne zawilgocenie i zagrzybienie œścian zewnętrznych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności wyników kontroli organ stwierdził, że powstałe zawilgocenie i zagrzybienie ścian zewnętrznych powstało w wyniku braku sprawnej wentylacji braku izolacji poziomej fundamentów oraz przemarzania ścian zewnętrznych, które ze względu na długi okres użytkowania straciły swoje pierwotne właściwości i cechy. Jedynie kompleksowe wykonanie zaleceń decyzji nr [...] z dnia [...]09.2009 r. PINB [...] przyczyni się do usunięcia zawilgocenia i zagrzybienia obiektu. Zmiana decyzji, której domaga się Gmina na podstawie art. 155 kpa, w części dotyczącej rezygnacji z ocieplenia budynku, a w konsekwencji zaniechanie wykonania tego obowiązku spowoduje dalsze zawilgocenie i zagrzybienie budynku. Wykonanie pozostałych prac remontowych nakazanych na mocy decyzji bez jednoczesnego ocieplenia budynku nie przyniesie spodziewanego efektu w postaci likwidacji zawilgoceni zagrzybienia przedmiotowego obiektu. Jednocześnie organ wskazał, iż podniesienie standardu mieszkania nr [...] o którym mowa we wniosku Gminy Miasta [...] o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, polegające na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w w/w lokalu, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na poprawę stanu technicznego całego budynku mieszkalnego. Analizując treść art. 155 kpa organ wyjaśnił, iż uwzględnienie interesu stron w myśl art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób. iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W zaistniałej sytuacji zmiana decyzji nr [...] PINB w [...] we wnioskowanym zakresie nie spowoduje korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy dla strony. Przychylenie się do wniosku o zmianę decyzji, a więc docelowo rezygnacja z ocieplenia zawilgocone zagrzybionego budynku w konsekwencji sprawi dalsze pogarszanie się jego technicznego - co nie stanowi słusznego interesu strony, ani nie leży w interesie społecznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielając argumentacje organu I instancji ,podkreślił iż postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu II Instancji słuszna jest teza o braku zaistnienia przesłanek uzasadniających zmianę własnego rozstrzygnięcia poprzez w istocie uchylenie obowiązku dotyczącego ocieplenia budynku w ramach prac remontowych. Uchylenie w/w obowiązku, stanowi de facto zgodę na pogarszanie się stanu technicznego budynku co nie leży ani w interesie społecznym ani nie przemawia za tym słuszny interes strony. Organ wyjaśnił nadto, iż w przedmiotowej sprawie jakkolwiek postępowanie w trybie art. 155 Kpa przed organem I instancji nie zostało poprzedzone stosownym zawiadomieniem o jego wszczęciu, uchybienie to jednak w ocenie [...]WINB nie miało wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wyjaśniła ,iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w odniesieniu jedynie do lokalu nr [...] w budynku przy pl. [...] i do tego lokalu odnosiły się oględziny przeprowadzone w dniu [...] września 2009r. Natomiast w decyzji Nr [...] organ nałożył na skarżącą obowiązek ocieplenia całego budynku nie podając przyczyn uzasadniających zakres tych robót. Nadto zdaniem skarżącej wydanie powyższej decyzji winno być poprzedzone sporządzeniem ekspertyzy technicznej budynku stosownie do art. 81 c ust 2 i 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wbrew żądaniom skargi, Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca Gmina, nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, Lex nr 28966, w którym stwierdzono, że: "Nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji "; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, Lex nr 27376, zgodnie z którym: "W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji"". Tymczasem analizując zarzuty skargi nie można nie zauważyć, iż odnoszą się one jedynie do decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2009r. i wskazują na jej wadliwość, brak natomiast jakiegokolwiek odniesienia się do decyzji zaskarżonej wydanej w szczególnym trybie art. 155 kpa. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca Gmina oczekuje od Sądu kolejnej weryfikacji prawidłowości wydania decyzji Nr [...]. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845). Postępowania wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. podobnie, jak na podstawie art. 154 k.p.a., nie mogą prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchwalane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Nadto, co istotne, przepis art. 155 k.p.a., może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999. IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 niepublikowany). W tym miejscu należy wskazać, iż konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącej podstawę materialnoprawną decyzji nr [...] , a w szczególności użyty w niej zwrot: "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust 1 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości( vide wyrok NSA IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu - w tym przypadku art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, Lex Nr 137821). Poza wszystkimi powyżej omówionymi argumentami, należy również zauważyć, iż decyzje wydawane na podstawie art. 155 podobnie, jak art. 154 k.p.a., mają charakter uznaniowy na co wskazuje, użyty w tych przepisach zwrot "może" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. III SA 642/95, Lex Nr 27286; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1214/95, Lex Nr 27429; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98, OSNP 1999/20/637). Mając powyższe rozważania na uwadze należy wskazać, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009r. ma charakter związany co uniemożliwia zastosowanie w stosunku do niej trybu określonego w art. 155 kpa, a nadto jak słusznie wywiodły organy obu instancji, zmiana decyzji polegająca w istocie na uchyleniu obowiązku dotyczącego " ocieplenia budynku w ramach prac remontowych, stanowi de facto zgodę na pogarszanie się stanu technicznego budynku co nie leży ani w interesie społecznym ani nie przemawia za tym słuszny interes strony. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.