VII SA/Wa 747/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi W. J. i P. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] organu pierwszej instancji oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 11 zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zw. dalej k.p.a. nakazał W. i P. J. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na granicy działek nr ewid. [...] i [...], wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, położnego w [...] przy ul. [...]. Organ wyjaśnił w treści uzasadnienia, iż w dniu [...] stycznia 2008 r. w [...] przy ul. [...] na nieruchomości stanowiącej własność W. i P. J. przeprowadzono oględziny. Stwierdzono, że na terenie działki nr ewid. [...] znajduje się budynek wiaty o wymiarach: długość 7,60 m, szerokość 3,20 m, który powstał w listopadzie 2007 r. Obiekt dobudowany jednym szczytem do istniejącego budynku gospodarczego i tylną ścianą do muru ogrodzeniowego, pokryty dachem z eternitu falistego ze spadkiem połaci dachowej w stronę własnej posesji. Budynek wiaty zlokalizowany jest w granicy z sąsiednią działką stanowiącą własność T. T. Inwestorzy nie przedstawili dokumentacji technicznej, ani pozwolenia na budowę budynku oświadczając jednocześnie, iż dokonają rozbiórki obiektu budowlanego w terminie do dnia 31 stycznia 2008 r. W dniu 29 kwietnia 2008 r. stwierdzono, iż budynek wiaty został rozebrany. W związku powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 6 kwietnia 2011 r. dokonano oględzin wykonanych robót budowlanych na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Ustalono, iż inwestorzy wykonali budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych długość: 7,60m; szerokość: 3,20m. Budynek ten jednym szczytem dobudowany jest do istniejącej budynku gospodarczego i tylną ścianą do istniejącego muru ogrodzeniowego pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...]. Budynek zadaszony jest dachem jednospadowym ze spadkiem w stronę własnej posesji pokryty blachą. Budynek gospodarczy aktualnie użytkowany jest w jednej części jako kojec dla psów, a w drugiej jako pomieszczenie do składowania drewna na opał. Inwestor nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających legalność prowadzonych robót budowlanych tj. budowy budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie dnia 23 maja 2011 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów jak przy pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że właściciele nieruchomości nie przedłożyli wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie organ orzekł o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania W. i P. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy przez powiatowy organ nadzoru budowlanego zmienił się stan faktyczny sprawy, inwestorzy bowiem, w miejscu spornej, częściowo rozebranej wiaty, zrealizowali budynek gospodarczy, służący tym samym celom, co uprzednio wykonana wiata. Stwierdzono, że obiekt przeznaczony jest częściowo na kojec dla psów, częściowo zaś na część gospodarczą, w której składowane jest drewno. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na realizacji spornego obiektu budowlanego i nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 23 maja 2011 r. określonych dokumentów. Wobec okoliczności, iż inwestorzy nie wywiązali się z w/w obowiązku, powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Od w/w decyzji odwołanie wnieśli W, i P, J. Po analizie przedmiotowego środka zaskarżenia organ I instancji przyznał słuszność skarżącym co do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia i w trybie art. 132 § 2 k.p.a. uchylił własną decyzję decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Następnie po umożliwieniu stornom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał W. i P. J. rozbiórkę budynku gospodarczego, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z uwagi na rażące naruszenie prawa stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ odwoławczy zobligowany był uchylić decyzję PINB w [...] nr [...] i umorzyć postępowanie w przedmiocie jej wydania. Wobec powyższego zaistniała konieczność rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z ust. 1 w/w przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 2 tegoż artykułu wskazuje, iż jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązki wymienione w art. 43 ust. 3 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest możliwe przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Legalizacja zostaje przeprowadzona skutecznie jeśli inwestor zastosuje się do rozstrzygnięć organu nadzoru budowanego w tym przedmiocie. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym nie jest bowiem prawem inwestora, lecz jego obowiązkiem, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Strona skarżąca nie zastosowała się do postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. O konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu niezależnie od subiektywnego przekonania skarżących o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej bądź powodów wybudowania obiektu budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących organ podniósł, iż jakkolwiek w przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego, to nie przesądza to jednak o tym, iż powinny być prowadzone odrębne postępowania w sprawie wiaty i odrębne w sprawie budynku gospodarczego. Tym bardziej, że budynek gospodarczy znajduje się w tym samym miejscu co wiata, a do jego realizacji wykorzystano ścianę, która stanowiła tylną część wiaty. Poza tym budynek ten pełni taką samą funkcję, jaką pełniła wiata. Dlatego też zasadnym było kontynuowanie postępowania w sprawie, która de facto dotyczyła inwestycji przeznaczonej na kojec dla psów oraz na składowanie drewna, zlokalizowanej na granic działek nr ew. [...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego budynek jako obiekt gospodarczy do 25 m nie mógł zostać zakwalifikowany jako obiekt, na który wymagane było zgłoszenie. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest budynkiem wolnostojącym, gdyż został dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego. Z tego powodu wykluczone zostało zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 49b Prawa budowlanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. i P. J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - nierozpoznanie i nie odniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., dotyczącej nieuzasadnionego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, - art. 7 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - zwłaszcza w kwestii prawidłowego określenia rodzaju i ustalenia zakresu robót budowlanych, - art. 9 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, - art. 10 i 79 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwiania wypowiadania się i odrzucania przedkładanych dowodów rzeczowych, które mogłyby przedstawić okoliczności mające wpływ na ustalenie zakresu robót budowlanych które zostały objęte w zaskarżonej decyzji, - art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 107 k.p.a. poprzez brak w decyzji I instancji należycie skonkretyzowanego rozstrzygnięcia co do zakresu przedmiotowych robót rozbiórkowych, przez co nie zostały dostatecznie określone obowiązki. . Skarżący podnieśli, iż postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] marca 2008 r. dotyczyło samowolnej budowy obiektu budowlanego - wiaty natomiast w zaskarżonej decyzji nakazuje się rozbiórkę budynku gospodarczego. Są to dwa różne uregulowania prawne, pomimo faktu, że w prawie budowlanym nie zawarto definicji wiaty to nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do błędnego kwalifikowania obiektu. W przedmiotowym przypadku obiekt powstał poprzez wykonanie zadaszenia opartego na istniejącym pełnym ogrodzeniu międzysąsiedzkim oraz na słupach z rur metalowych. Powyższe stanowi konstrukcję obiektu i decyduje, że jest to wiata, a sam fakt wypełnienia ściany siatką, eternitem i elementami drewnianymi nie przesądza o kwalifikacji danego obiektu. W zaskarżonej decyzji nie określono zakresu robót rozbiórkowych stwierdzając, że rozbiórce podlega cały budynek gospodarczy, tymczasem tylna ściana rzekomego budynku gospodarczego w rzeczywistości jest pełnym ogrodzeniem międzysąsiedzkim, legalnie zrealizowanym zgodnie z przepisami. Ponadto nie ujęto parametrów obiektu, który ma zostać rozebrany oraz nie wskazano położenia na której nieruchomości ma zostać wykonana rozbiórka. Zastrzeżenia budzi ustalenie stron postępowania, gdyż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] marca 2008 r. widnieją inne strony postępowania niż w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, na jakiej organ I instancji ustalił strony postępowania, a następnie w trakcie postępowania je zmieniał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Skarga okazała się zasadna. W toku postępowania naruszono przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 62 k.p.a., naruszenia te okazały się zaś istotne, gdyż po przeprowadzeniu postępowania bez powyżej wymienionych naruszeń, wynik postępowania mógłby okazać się odmienny od zapadłego rozstrzygnięcia. Nie rozstrzygnięta bowiem została ostatecznie sprawa pierwszej samowoli (która była podstawą wszczęcia postępowania), przyjmując zaś za zasadne wyjaśnianie, w ramach tej samej sprawy, okoliczności związanych z drugą samowolą, naruszono art. 62 k.p.a., który dopuszcza prowadzenie jednego postępowania wobec tych samych stron, ale tylko wówczas, gdy ich prawa lub obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego. Tymczasem, poza zbliżonym miejscem realizacji obu obiektów, różniły się one rodzajem obiektu, czasem wykonania i użyciem innych materiałów. Wszczęto postępowanie w sprawie wiaty, ostatecznie zakończono zaś nakazem rozbiórki budynku gospodarczego. Nie może zatem być mowy o tym samym stanie faktycznym sprawy, co powoduje, że sprawę pierwotnej samowoli należało zakończyć stosowną decyzją, ustalając przede wszystkim, czy nadal istnieje przedmiot tego postępowania, skoro, jak wynika z akt, rozebrano już elementy wzniesionego wówczas obiektu, organ nie wypowiedział się jednak co do legalności ogrodzenia międzysąsiedzkiego, który był m. inn. przedmiotem ocen. W tym zakresie nie dokonano też oceny, na jaką wysokość od poziomu gruntu wzniesiono ogrodzenie. Przepisy Prawa budowlanego dopuszczają budowę ogrodzeń międzysąsiedzkich o ile nie przekraczają one wysokości 2,2 m, a zatem pierwotne postępowanie powinno zostać zakończone z uwzględnieniem powyższej okoliczności. Z akt sprawy nie wynika jednak jednoznacznie czy inwestor nie przekroczył przy budowie tego ogrodzenia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustalenie jego wysokości przez organy ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, o ile bowiem ogrodzenie istnieje legalnie, powinno wynikać to z decyzji kończącej sprawę oceny pierwotnie wzniesionego obiektu. Dodać tu należy, że ewentualne przekroczenie wysokości 2,2 m nie daje podstaw do rozbiórki całego ogrodzenia, a jedynie jego części wykraczającej poza przepis prawa. Z twierdzeń uczestnika postępowania wynika, że od strony jego działki ogrodzenie przekracza 2,2 m, z kolei od strony inwestora wysokość ta nie została przekroczona. Wyjaśnić zatem należało i przyjąć do oceny legalności tego obiektu na jaką wysokość od strony inwestora ogrodzenie wybudowano. Zakończenie tego pierwszego postępowania winno odpowiedzieć na pytanie, czy ogrodzenie zostało wybudowane legalnie, co z kolei ma znaczenie dla ocen które należy poczynić w drugiej sprawie. W odniesieniu do drugiej samowoli organy przyjęły, że obiekt budowlany nie może zostać poddany legalizacji w trybie art. 49b Prawa budowlanego z tego powodu, iż nie spełnia warunku budynku wolno stojącego, ponieważ w ocenie organu, konstrukcyjne związany jest z innymi istniejącymi obiektami, a to ogrodzeniem z działką sąsiednią, oraz ścianą innego budynku gospodarczego. Skarżący zaś zarzucił, że niedokładnie opisano obiekt podlegający rozbiórce z tego względu, że część tego budynku stanowi wspomniane ogrodzenie, które, w ocenie skarżącego, wybudowane zostało legalnie, a zatem nie może być objęte rozbiórką, która wg treści zaskarżonego rozstrzygnięcia ma dotyczyć budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu nie wyjaśniono w toku postępowania, czego w istocie rozbiórka ma dotyczyć, czy całego budynku gospodarczego (a zatem obiektu wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającego fundamenty i dach), czy też tylko niektórych części tego obiektu, wzniesionych samowolnie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń i zakończeniu sprawy pierwszej samowoli, organ może dokonać oceny w sprawie drugiej samowoli. Przede wszystkim należy ocenić jaki jest charakter obiektu, posługując się definicją budynku zawartą w przepisach Prawa budowlanego. Jeśli obiekt odpowiada definicji budynku, to należy ustalić, czy jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt Prawa budowlanego i czy jest to budynek wolnostojący. Budynek wolnostojący to taki budynek, który może istnieć samodzielnie bez konstrukcyjnego wykorzystania innych obiektów budowlanych. Będzie takim budynkiem np. budynek zbliźniaczony lub szeregowy, niewykorzystujący fundamentów, ścian, czy dachu sąsiedniego budynku, nie spełni zaś takiego warunku obiekt posiadający wspólną ścianę konstrukcyjną, bez której nie mógłby istnieć. Powyższe ustalenia prowadzić mają do jednoznacznego określenia czy i w jakim zakresie miała miejsce samowola budowlana oraz w jakim trybie i w jakim zakresie należy dokonać albo legalizacji, albo rozbiórki nielegalnie wzniesionych obiektów. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.