VII SA/Wa 747/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi T. G., S. G., E. G. , Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania T. G., S. G., E. G. i Z. G. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 2012 r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia, na wniosek ww. osób, nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. w [...]pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] ([...]) na działce nr ewid. [...]położonej przy ul. [...]w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a właściwy organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. T. G. i S. G. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...]położonych w [...], ponadto T. G. - z tytułu posiadania przez nią prawa współwłasności działek nr ewid. [...],[...]i [...]. E. G. i Z. G. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...], ponadto Z. G. - z tytułu posiadania przez niego prawa współwłasności działek nr ewid. [...]i [...]. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna stacja bazowa zaprojektowana na działce nr ewid. [...]jest oddalona od granicy działek należących T. G. nr ewid. [...]o ok. 197 m, nr ewid. [...]o ok. 28 m, nr ewid. [...]o ok. 22 m oraz od granicy działek należących do T. G. i S. G. nr ewid. [...]o ok. 87 m, nr ewid. [...]o ok. 84 m, nr ewid. [...]o ok. 83 m, nr ewid. [...]o ok. 47 m, nr ewid. [...]o ok. 42 m i nr ewid. [...]o ok. 37 m. Od granicy działki należącej do E. G. i Z. G. nr ewid. [...] sporna inwestycja jest oddalona o ok. 67 m, zaś od granicy działek nr ewid. [...]i [...]należących do Z. G. jest oddalona odpowiednio: o ok. 73 m i 79 m. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek należących do wnioskodawców. Sporna inwestycja nie niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczeń w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawców, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Podkreślił, że nieruchomości należące do T. G. i S. G. oraz E. G. i Z. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym w oparciu o przepisy § 13, § 57, sporna inwestycja nie spowoduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (przepis § 29 rozporządzenia), nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271), jak również nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że analiza materiału dowodowego nie wykazała, by sporna inwestycja powodowała ponadnormatywne uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Wskazał, że z informacji zawartej w projekcie budowlanym wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Powyższe potwierdza również "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" z dnia [...]listopada 2012 r., sporządzone przez [...] Sp. z o.o. w [...], na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Odnosząc się do zarzutów podważających prawidłowość sprawozdania organ podkreślił, że skarżący nie nie powołali się na jakąkolwiek udokumentowaną okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć rzetelność wykonanych pomiarów i analiz środowiskowych przedłożonych przez inwestora. Organ zwrócił też uwagę, że przedłożone przez inwestora opracowanie sporządzone zostało przez [...]Sp. z o.o. w [...], tj. podmiot [...]przez Polskie Centrum [...]. Jednocześnie organ podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżący nie wykazali zaś istnienia okoliczności ograniczających zagospodarowanie należących do nich działek. W konkluzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. Nr [...]zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek T. G., S. G., E. G. i Z. G., którzy nie posiadają przymiotu strony, co obligowało organ do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. złożyli T. i S. G. oraz E. i Z. G.. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w tym pominięcie oficjalnego stanowiska Ministra Środowiska w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania. Zarzucili ponadto organowi naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niedokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności nieustalenie mocy wszystkich anten i niezsumowanie ich mocy. Podkreślili też, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wszystkie osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości, nad którymi występuje ponadnormatywne pole elektromagnetyczne. Ponadto wskazali, że inwestor uchyla się od obowiązku przedstawienia mapy z określonym zasięgiem występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, bez której, ich zdaniem, wydanie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Wskazać trzeba, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Podkreślenia wymaga fakt, iż w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić bowiem trzeba, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2011 r. nie pochodzi od strony postępowania, bowiem żadna z nieruchomości należących do osób składających wniosek nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Projektowana inwestycja nie narusza prawa własności, nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), nie pozbawia działek należących do wnioskodawców dostępu do drogi publicznej ani możliwości korzystania z mediów. Zauważyć jednocześnie trzeba, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej kluczowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania danej stacji ma zasięg oddziaływania emitowanych przez nią pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2. Powyższe jest związane z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Zgodnie z załącznikiem Nr [...] (tabela nr [...]) do powyższego rozporządzenia, w przypadkach częstotliwości pola elektromagnetycznego mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość mocy w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nieprzekraczającym 0,1 W/m2. Jak wynika natomiast z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2011 r., pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Taki wniosek wynika również ze znajdującego się w aktach sprawy "Sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" z dnia [...]listopada 2012 r., sporządzonego przez [...]Sp. z o.o. w [...], podmiot [...]przez Polskie Centrum [...]. Skoro zaś obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludzi, podzielić należy stanowisko organów, iż sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]i w żaden sposób nie wpłynie na sposób ich zagospodarowania. Prawidłowo zatem organy uznały, że T. G., S. G., E. G. i Z. G. nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2011 r. Skoro zaś postępowanie na wniosek tych osób zostało wszczęte, konieczne było zatem jego umorzenie po ustaleniu, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).