VII SA/Wa 748/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., którą nakazano S. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 13 lipca 2012 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] w [...], w trakcie których ustalono, że S. J. w 2005 r. wybudowała garaż na jeden samochód o konstrukcji stalowej o wymiarach ok. 3 x 5m. Garaż nie jest trwale związany z gruntem. Właścicielka oświadczyła, że na wybudowanie garażu nie posiada żadnych dokumentów i aprobaty organu architektoniczno-budowlanego, ponadto Urząd [...] nie odnalazł żadnych dokumentów dotyczących jego budowy. Organ wskazał, że budowa budynku garażowego nie mieści się w zamkniętym katalogu robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającym z art. 29 Prawa budowlanego. Podkreślił, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 tej ustawy. Podniósł, iż art. 48 ust. 2 przewiduje możliwość legalizacji samowolnie realizowanego obiektu, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 wstrzymuje postanowieniem roboty budowlane i nakłada obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę garażu wydana została w wyniku niewykonania przez stronę nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 3 października 2012 r. obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ zauważył, że ww. postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 10 października 2012 r. W postanowieniu zakreślono dwumiesięczny termin na wykonanie wskazanych w nim obowiązków. Termin ten upływał bezskutecznie z dniem 10 grudnia 2012 r., a ponieważ skarżąca nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów, jak również dokumentu poświadczającego wystąpienie do właściwego organu o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w pkt 1 postanowienia organu pierwszej instancji, orzeczono, stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponieważ wypełniona została dyspozycja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] złożyła S. J.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 i Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku garażowego, podczas gdy wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego termin jest terminem instrukcyjnym, nadto został złożony wniosek o jego przedłużenie. Skarżąca podniosła, że po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] października 2012 r. podjęła czynności zmierzające do wykonania nałożonych na nią obowiązków. I tak, pismem z dnia 20 listopada 2012 r. wystąpiła do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o dostarczenie dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji wybudowanego garażu, o czym poinformowała organ nadzoru budowlanego. Z uwagi na zbliżający się upływ dwumiesięcznego terminu w dniu 3 grudnia 2012 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji z prośbą o zawieszenie postępowania, wraz z informacją o poczynionych staraniach w pozyskaniu wymaganych dokumentów. Na powyższe pismo nie uzyskała odpowiedzi, natomiast doręczona została jej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nakazująca rozbiórkę garażu. S. J. podniosła, że wskazany w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego termin jest terminem instrukcyjnym. Powinien on być dla strony realny i nie może być wykorzystywany przez organ przeciwko inwestorowi korzystającemu z przysługującemu mu uprawnienia legalizacji samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie w wyznaczonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] terminie nie zdołała wykonać nałożonych na nią obowiązków, o czym poinformowała pisemnie organ, podając przyczyny opóźnienia. Pomimo podjętych starań o jego przedłużenie, a także wniosku o zawieszenie postępowania legalizacyjnego, organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę garażu. Zdaniem skarżącej takie działanie organów administracji publicznej w sytuacji, gdy inwestor przedstawia gotowość do pozytywnego rozpatrzenia sprawy, tylko pozornie umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skarżąca podkreśliła ponadto, że w wyznaczonym przez organ terminie borykała się z trudną sytuacją rodzinną, bowiem w okresie od dnia 28 listopada 2012 r. do dnia 10 grudnia 2012 r. jej mąż przebywał w szpitalu, gdzie w dniu 4 grudnia 2012 r. przeszedł zabieg operacyjny. Także te okoliczności uniemożliwiały jej terminowe wykonanie obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie z którym, w przypadku niewypełnienia w terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego stosuje przepis ust. 1 - a więc orzeka nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. O ile - co do zasady - racje ma organ, że zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, należy nakazać rozbiórkę obiektu, o tyle przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie na tym etapie postępowania. W sprawie niesporne jest, że skarżąca S. J. samowolnie wybudowała w 2005 r. garaż konstrukcji stalowej, jednostanowiskowy o wym. 3,00 x 5,00m. Organ nadzoru budowlanego przystępujące, zgodnie z obowiązującymi przepisami, do jego legalizacji wydał na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie, którym zobowiązał inwestorkę do przedłożenia określonych dokumentów, w terminie dwóch miesięcy, do dnia 10 grudnia 2012 r. Jak wynika z akt postępowania skarżąca pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. wystąpiła do organu nadzoru z wnioskiem o zawieszenie postępowania podnosząc, iż z przyczyn od siebie niezależnych nie może w wyznaczonym terminie uzyskać wymaganych dokumentów mimo, iż podjęła stosowne starania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał złożonego wniosku, a następnie nie ustosunkowując się do argumentacji S. J. orzekł rozbiórkę garażu. W związku z powyższym przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dokuczliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Istota regulacji art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez stosownego pozwolenia nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r. II OSK 1879/07). Jednakże, aby inwestor mógł skorzystać z niniejszego uprawnienia termin zakreślony na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być realny. Ustawodawca w kwestii długości terminu nie wprowadził żadnych ograniczeń ani nakazów. Termin powinien być zatem ustalony w taki sposób aby nie był zbyt długi (co prowadziłoby w istocie do utrzymywania legalnie stanu niezgodnego z prawem) ale też nie może być zbyt krótki, gdyż wówczas inwestor nie mógłby wywiązać się z nałożonych obowiązków. Wyznaczając stronie termin do dostarczenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, organ powinien uczynić to w taki sposób, aby wyznaczony termin był terminem realnym - pozwalającym obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych obowiązków. Nie ulega również wątpliwości, że omawiany termin ma charakter procesowy, a nie materialny. Termin ten może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji, w zależności od potrzeb, na wniosek strony, Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym możliwe jest, aby organ pierwszej instancji korzystnie dla strony zmienił termin, w którym zobowiązana była wykonać obowiązki o ile strona, przed jego upływem wystąpi z odpowiednim wnioskiem, przedstawiając przekonującą argumentację. Rozpatrując taki wniosek organ winien mieć na uwadze wymogi art. 7 k.p.a. (działania zgodnie z prawem ale i z uwzględnieniem interesu strony), art. 8 k.p.a. (pogłębianie zaufania do organów władzy). Jeżeli wniosku nie uwzględni powinien swoje stanowisko w tym względzie odpowiednio umotywować, gdyż określenie terminu mieści się w granicach uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie rozpoznał złożonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania, bądź przedłużenie terminu do złożenia dokumentów. Zważywszy na powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.