VII SA/Wa 748/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju ( dalej "Minister" "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy własne (Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) postanowienie z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], z dnia [...]stycznia 2011 r., znak: [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją nr [...]z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...]udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi na trasie [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) – [...]etap I km, gmina [...], województwo [...]". Po rozpatrzeniu odwołania Z. G. (dalej "skarżący") od decyzji Starosty [...], Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wniesioną przez skarżącego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]nr [...]z dnia [...]października 2010 r., wystąpił skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Ww. wywiódł we wniosku, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 11a i 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z poźn. zm.). Naruszenie to polegało na tym, iż skarżącemu nie zagwarantowano udziału przy zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz nie miał on możliwości wniesienia uwag do projektu w zakresie realizacji inwestycji drogowej. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267, zw. dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2011 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]nr [...]z dnia [...]października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2011 r., była przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego, zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11, oddalił skargę Z. G.. Ponadto organ nadzorczy, podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przechodząc do oceny wniosku Minister powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSP 6/09, formułując tezę, że po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. W związku z powyższym Minister poddał szczegółowej analizie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SA/Bd 270/11, w celu ustalenia "czy sąd wydając rozstrzygniecie w sprawie uwzględnił okoliczności odpowiadające wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia". W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny zbadał istnienie wad powodujących nieważność decyzji, a następnie kontrolował przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, a ostatniej kolejności kontrolowane było przestrzeganie norm prawa materialnego. Minister wskazał, że z treści uzasadnienia ww. wyroku wynika, iż dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Przede wszystkim z uzasadnienie ww. wyroku wynika zbadanie i wyjaśnienie skarżącemu okoliczności związanych z zatwierdzeniem podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do argumentów wniosku o stwierdzenie nieważności, w którym pełnomocnik skarżącego podniósł, że: uwzględnienie działek skarżącego w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji prowadzi do stworzenia "jakiegoś wyimaginowanego układu drogowego dróg publicznych", również przytoczył stanowisko WSA w Bydgoszczy, który uznał, iż organy prawidłowo oceniły, że zaprojektowana w ramach planowanej inwestycji część drogi stanowić będzie część układu drogowego dróg publicznych, bowiem będzie przedłużeniem ulicy [...]i wraz z przebudowana ulicą [...]połączy inne drogi o statusie dróg publicznych. W rezultacie w ocenie Ministra istnieje przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności, wynikająca z faktu, że składniki oceny prawnej sądu mają przymiot powagi rzeczy osądzonej, zatem czynią żądanie niedopuszczalnym – stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący podtrzymał zarzuty inicjujące niniejsze postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2011 r., ponownie zaznaczając, iż nie miał on żadnych możliwości wskazania istotnych dla projektu okoliczności, co uczyniło ten projekt w gruncie rzeczy nieprzydatnym, który nie powinien być brany pod uwagę w toku postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Również zwrócił uwagę, że brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, by drogę publiczną projektować z uwzględnieniem działek oznaczonych w tym projekcie jako działki [...]i [...]. Według wnioskodawcy kwestie pominięcia skarżącego na etapie tworzenia projektu podziału nie były przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie o sygn.. akt II SA/Bd 270/11. Zaskarżonym postanowieniem Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...]. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Minister wyjaśnił okoliczności utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Następnie ponownie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieją przeszkody przedmiotowe, uniemożliwiające prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzje Starosty [...]. Zwrócił uwagę na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie było przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Minister przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wskazał, że Sąd administracyjny oddalając skargę badał nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale kierując się dyspozycją art. 134 p.p.s.a. z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu Sąd oddalając skargę uznał, że decyzja odpowiada prawu. W świetle powyższego, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Podkreślił również, że Sąd w wydanym przez siebie wyroku nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., co oznacza, że przedmiotowe decyzje są prawidłowe. Odnosząc się do decyzji Starosty [...]zatwierdzającej podział działek [...]i [...]bez zagwarantowania skarżącemu udziału w powstaniu projektów podziału tych nieruchomości, wskazał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został podniesiony tożsamy zarzut. Sąd (WSA w Bydgoszczy) wyjaśnił, iż specustawa drogowa wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Natomiast decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie wskazuje jednak innych wymogów – poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchom ości niezbędnych dla planowanej inwestycji. W ww. wyroku zostało w ocenie Ministra podkreślone, że przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a procedura podziału nieruchomości na podstawie ustawy odbywa się bez zachowania trybu z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zakresie podnoszonego przez skarżącego zarzutu, zgodnie z którym uwzględnienie w projekcie budowy ww. inwestycji działek nr [...]i [...]było zbędne i prowadzi do stworzenia "jakiegoś wyimaginowanego układu drogowego dróg publicznych", to również zarzut ten jak ponownie podał Minister, stanowił przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy planowana inwestycja stanowić będzie część układu drogowego dróg publicznych, będąc przedłużeniem ulicy [...]i wraz z przebudową tej ulicy połączy inne drogi o statusie dróg publicznych: tj. ulicę [...]i drogę [...]nr [...]. Mając na uwadze powyższe rozważania, jak również fakt, iż w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11, WSA w Bydgoszczy oddalił skargę Z. G. na ww. decyzję Wojewody [...], Minister stwierdził, że zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonej decyzji (tak w skardze) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową"), poprzez posłużenie się przy wydaniu przedmiotowej decyzji projektem podziału nieruchomości, który został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa, to jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zagwarantowania udziału skarżącego w powstaniu tego projektu. Zdaniem skarżącego podniesione zarzuty nie były przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, gdyż Sąd ten nie badał zarzutu pominięcia skarżącego na etapie tworzenia projektu podziału nieruchomości. Skarżący za nietrafiony uznał wywód Ministra jakoby w przedmiotowej sprawie występuje res iudicata. Ponownie podniósł w uzasadnieniu skargi argument, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości bez zagwarantowania udziału skarżącego w jego powstaniu, co jest sprzeczne z art. 10 § 1 k.p.a. Również ponownie podkreślił, że brak było jakichkolwiek podstaw, by przedmiotową drogę publiczną projektować z uwzględnieniem działek [...]i [...]. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zaskarżony akt odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis ten stanowi również podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie nie wymieniono wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej "z innych uzasadnionych przyczyn". Nie mniej przyjąć należy, że inne uzasadnione przyczyny przesądzające o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje, jak dotychczas, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydanie 6, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Organ na tym etapie postępowanie nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Minister prawidłowo wskazał, że taką przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny i wiązał w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, a także skarżącego. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych), co do zasady zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności. Reguła ta, czego zdaje się nie zauważać autor w skardze, ma zastosowanie w przypadku, gdy można stwierdzić, że w wyroku oddalającym skargę Sąd zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności ewentualnych wad decyzji (postanowienia). W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 738/08, publ. LEX nr 536938, a także w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18 i LEX 530338. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych jako przesłanki do wzruszenia decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona obecnie jako przesłanka nieważnościowa. Tylko w takim przypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę, nie byłby przeszkodą do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej. Zatem nie wystarczy więc powołanie się wyłącznie na okoliczność oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Poza powołaniem się na taki wyrok organ administracyjny winien przedstawić w uzasadnieniu - wynik analizy dającej podstawę do stwierdzenia, czy sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym (np. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności). Dopiero po dokonaniu takich ustaleń zasadne jest przyjęcie, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a., co do przyjętych w nim stwierdzeń, wiąże podmioty, w tym stronę i organ administracyjny. W takiej sytuacji, w kolejnym postępowaniu to, co było rozważane przez sąd administracyjny, nie może być już ponownie badane. Przede wszystkim co szczególnie podkreślić należy Minister w uzasadnieniu obu postanowień zaznaczył, że decyzja będące przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy była objęta oceną z uwzględnieniem art. 134 p.p.s.a., a zatem Sąd nie ograniczał się jedynie do zbadania zarzutów skargi. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, a dopiero w ostatniej kolejności kontroluje przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego. Stwierdzenie takie oznacza, że Sąd ocenę legalności kontrolowanej decyzji przeprowadził z uwzględnieniem wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i doszedł do wniosku, że badany akt prawa nie zawiera wad prawnych, a tym bardziej wad kwalifikowanych, które nakazywałyby stwierdzić jego nieważność. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut skargi co do konieczności wcześniejszego podziału gruntów, które mają być przeznaczone pod inwestycje drogową i udziału w tych czynnościach strony skarżącej. Jak zostało to już kilkukrotnie wskazane przepis art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wymaga, aby przy składaniu wniosku zawierał on mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Natomiast jak wskazał w uzasadnieniu WSA w Bydgoszczy zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wobec tego właśnie, że podstawą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest specustawa drogowa, nie ma zastosowania w takiej sytuacji tryb podziału nieruchomości w oparciu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc niewątpliwie zarzut podnoszony w skardze co naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest nietrafny. Także nie zasługuje na uwzględnienie argument podniesiony w skardze, aby przy realizacji inwestycji drogowej kierowano się uwagami skarżącego co do projektowania drogi z uwzględnieniem jego działek [...]i [...]. Przepisy specustawy drogowej nie przewidują bowiem udziału właścicieli działek przy powstawaniu planu podziału nieruchomości. Reasumując uznać należy, że Minister jako organ nadzorczy, prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2011 r., a podnoszone we wniosku okoliczności nie mogły stanowić przesłanki uzasadniającej wszczęcie kolejnego postępowania dotyczącego oceny legalności tej decyzji, ponieważ Wojewódzki Sąd Wojewódzki w Bydgoszczy (II SA/Bd 270/11) miał pełne podstawy, w dacie rozpoznawania sprawy, do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja jest pozbawiona wad procesowych i materialnych, co wynika wprost z treści uzasadnienia tego wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.