VII SA/Wa 749/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowy Domów "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Budowy Domów "[...]" w [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z dnia 29 listopada 2013r., poz. 1409), nakazał Spółdzielni Budowy Domów "[...]" całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] (dawniej część działki nr ew. [...]) położonej we wsi [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2014r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje budynek mieszkalny o konstrukcji tradycyjnej, murowany, parterowy, z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym krytym dachówką. Budynek wyposażono w wewnętrzne instalacje, nie wykonano jeszcze posadzek i podłóg. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności robót, w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wiceprezes Zarządu Spółdzielni oświadczył, iż budowę rozpoczęto w 2007r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie naprawcze mające na celu likwidację zaistniałej samowoli budowlanej prowadzono na podstawie art. 48, gdyż na realizację budynku należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, tj.: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. - 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] sierpnia 2014r. Wskazany w postanowieniu termin upłynął bezskutecznie [...] listopada 2014r. W tej sytuacji organ stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że "w przypadku niespełnienia w oznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1., wydał nakaz rozbiórki zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego. Odnosząc się jednocześnie do wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2014r. "o umorzenie sprawy" ze względu na zmianę numeracji ewidencyjnej działek, organ wyjaśnił, że zmiana w ewidencji gruntów numeracji działek nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, bowiem przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Spółdzielnia Budowy Domów "[...]" w [...], wniosła odwołanie, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r. nakazującej całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. Zaskarżyła również Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2014 r. nr [...]. zarzucając wydanie go w sytuacji, gdy działka wskazana w postanowieniu już nie istniała. W odwołaniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakazał wstrzymać roboty budowlane bez bliższego ich określenia w petitum orzeczenia, oraz przedstawić w terminie 90 dni określone dokumenty. Poinformował również, że postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie. W ocenie skarżącego tak sformułowane przepisy są niekonstytucyjne gdyż pozbawiły go możliwość zaskarżania postanowienia w trakcie wszczętego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postępowania nadto wprowadzają automatyzm opłaty legalizacyjnej, o charakterze kary. Strona skarżąca podniosła również, że nie mogła uzyskać żądanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. dokumentów gdyż dotyczyły nieistniejącej działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowy Domów "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].12.2014r. nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] (dawniej część działki o nr ew. [...]) położonej we wsi [...] gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...].05.2014r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy dwóch budynków mieszkalnych na terenie działki o nr ew. [...] położonej we wsi [...] gm. [...]. Wtoku oględzin stwierdzono, iż na ww. nieruchomości znajdują się samowolnie wzniesione dwa budynki mieszkalne o konstrukcji murowanej, parterowe z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym. Budynek od drogi wyposażony był w instalacje, brak było posadzki podłogowej. Drugi budynek był w stanie surowym zamkniętym. Wobec powyższych ustaleń organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2014r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na Spółdzielnię Budowy Domów "[...]" obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy odpowiedniej dokumentacji, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W dniu [...].11.2014r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynął wniosek inwestora o umorzenie sprawy z uwagi na fakt, iż działka o nr ew. [...] położona we wsi [...] gm. [...] została na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r. znak: [...], podzielona na działki [...] -[...]. W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji koniecznej do zalegalizowania budynku, decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2014r. nakazano Spółdzielni Budowy Domów "[...]" całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] (dawniej część działki o nr ew. [...]) położonej we wsi [...] gm. [...]. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Budowa budynku możliwa była dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony. Istnieje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Gdy inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów) to wówczas nie ma innej możliwości, jak wydanie nakazu rozbiórki. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale stanowi jego uprawnienie. Organ I instancji podjął próbę legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego i postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2014r. zobowiązał do przedłożenia określonych dokumentów - wymaganych w celu legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Inwestor nie wykonał tych obowiązków, nie przedłożył żadnych dokumentów, ani też nie zwracał się o ewentualne przedłużenie terminu do ich przedstawienia organowi, nie podjął jakichkolwiek działań w tym zakresie. Niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do niemożności zaskarżania postanowień organ wskazał, że uzasadnione jest to tym, iż postanowienie jest rozstrzygnięciem, które nie dotyczy załatwienia sprawy, lecz toczącego się postępowania. Postanowienia przyczyniają się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, zażalenie nie przysługuje na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Odpierając zarzut niemożności uzyskania żądanych postanowieniem PINB w [...] Nr [...] dokumentów, gdyż dotyczyły nieistniejącej działki, organ II instancji podniósł, iż taka argumentacja inwestora nie może skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia. Spółdzielnia Budowy Domów "[...]" zwróciła się do organu powiatowego z wnioskiem o umorzenie postępowania z uwagi na podział nieruchomości o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Budynek mieszkalny objęty przedmiotem niniejszego postępowania usytuowany jest na działce o nr ew. [...], co zostało wykazane w toku postępowania i o czym poinformował organ sam skarżący w piśmie z dnia [...].11,2014r. Działka o nr ew. [...] powstała w wyniku podziału działki o nr ew. [...]. Strona posiadała wiedzę, na jakiej działce usytuowany jest przedmiotowy budynek zatem powyższa okoliczność nie wykluczała możliwości spełnienia obowiązków wynikających z postanowienia Nr [...]. Na inwestora nałożono m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, w skład którego wchodzi projekt zagospodarowania terenu, który powinien - według wymogów przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W świetle powyższego to inwestor miał obowiązek w trakcie przygotowania dokumentacji nałożonej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zlecić jej sporządzenie mając na uwadze aktualny podział nieruchomości. Ponadto organ powiatowy w zaskarzonym rozstrzygnięciu określił aktualny stan faktyczny nakazując rozbiórkę obiektu zrealizowanego na działce o nr ew. [...]. Spółdzielnia Budowy Domów "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie nr [...] z dnia [...].02.2015 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej organy nie dostrzegają skomplikowanej problematyki prawnej związanej z samowolami budowlanymi. Budynek mieszkalny parterowy z użytkowym poddaszem usytuowany na działce o nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...], znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju, nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tych okolicznościach faktycznych, decyzja o rozbiórce budynku została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W związku z wydanym niezaskarżalnym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. skarżąca poinformowała organ o okolicznościach uniemożliwiających dostarczenie żądanych dokumentów gdyż przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] nie istnieje od dnia [...].11.2012 r. Organ I instancji nie ustosunkował się do tego pisma i zawartego w nim wniosku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niekwestionowane jest, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. nie było zaskarżalne w drodze zażalenia, albowiem na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia, nadto nie kończy ono postępowania w sprawie. Postanowienie to zostało wydane w toku postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a możliwość jego kwestionowania powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność z planem miejscowym, a w przypadku braku tego planu, z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, oraz z "ogólnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym ustawami szczególnymi. Zatem decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania takiego ustalenia, jest związana z oznaczeniem w ewidencji gruntów terenu, na jakim samowolnie wzniesiony obiekt się znajduje. Istota regulacji przepisu art. 48 Prawo budowlane, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę - ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Dalsza inicjatywa w postępowaniu legalizacyjnym należy przede wszystkim do inwestora (inwestorów), który obowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem orzeczenia rozbiórki, jednak zawsze w odniesieniu do żądania wskazanego w postanowieniu. Należy podkreślić również, że istnieje ścisła korelacja między wskazaniem w ww. postanowieniu samowoli budowlanej, określeniem koniecznych do wykonania obowiązków, a ewentualnym, późniejszym nakazem rozbiórki. Korelacja ta ma zasadnicze znaczenie wówczas, gdy nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania obowiązków wskazanych w postanowieniu. W niniejszej sprawie tej korelacji nie było, skoro postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. wydanym w odniesieniu do dwóch budynków mieszkalnych posadowionych na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gm. [...], zobowiązano inwestora m.in. do przedłożenia dokumentacji w celu wykazania, że budowa spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak bezspornie, iż w dacie wydawania wskazanego postanowienia, każdy z domów objętych postępowaniem posadowiony był na własnej działce, posiadającej indywidualny numer ewidencyjny. Wprawdzie numery działek ewidencyjnych o jakich mowa w decyzjach rozbiórkowych wskazane były już prawidłowo, to jednak nie zmienia faktu, iż początkowo określenie przedmiotu postępowania podlegającego procesowi legalizacji prawidłowe nie było. Nie istniała bowiem działka nr ew. [...] położona we wsi [...] gm. [...], na której samowolnie wzniesionoby dwa budynki mieszkalne. Wprawdzie materiał dowodowy wskazuje na wiedzę inwestora, iż decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r. dokonano podziału działki nr ew. [...] na działki nr [...] -[...], tym niemniej okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę, iż postanowienie było prawidłowe. Nie jest bowiem bez znaczenia czy postępowanie dotyczyło legalizacji dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce nr [...] - która nigdy nie istniała (istniała natomiast [...]), czy też postępowanie dotyczyło dwóch osobnych budynków mieszkalnych na określonej indywidualnie działce nr [...] i [...]. Trzeba bowiem pamiętać, że ilość budynków jak i parametry działki wpływają bezpośrednio na ocenę, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, to z kolei kształtować się może różnie na różnych działkach. Biorąc pod uwagę powyższe nie można było zaakceptować wydanych nakazów rozbiórki jako skutek niewykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. skoro jak wyżej wskazano było ono nieprawidłowe. Przy ponownym rozpatrzeniu spawy organ będzie zobowiązany do prawidłowego określenia przedmiotu postępowania, to jest samowolnej budowy dwóch budynków mieszkalnych na określonych działkach oraz możliwości ich legalizacji, a nadto rozważy celowość odrębnego prowadzenia tych spraw. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. i art. 200 orzekł jak w sentencji wyroku.