VII SA/Wa 749/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wnoszącej sprzeciw w sprawie montażu i postawieniu namiotu ogrodowego na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w J. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...]. Uzasadniając decyzję Wojewoda [...] wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wniósł ww. sprzeciw wobec robót budowlanych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.. Stosownie do art. 138 K.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć w jej całokształcie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt. 12 Pr. bud. to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Podstawę materialnoprawną wydania przez Starostę [...] zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt. 1 Pr. bud., zgodnie z którym, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jak zaś wynika ze zgłoszenia złożonego przez M., przedmiotem inwestycji jest montaż - postawienie namiotu ogrodowego. Skarżący podnosił w odwołaniu, iż zamiarem inwestycyjnym była realizacja tymczasowego obiektu budowlanego. Ustawodawca wskazał wprost w art. 3 pkt. 5 Pr. bud., że tymczasowymi obiektami budowlanymi są obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 12 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże dotyczy to wyłącznie obiektów, dla których w zgłoszeniu określono termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, ale nie dłuższy niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W tym miejscu wskazać należy, że w zgłoszeniu nie został określony termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt. 12. Z przedłożonych do zgłoszenia dokumentów nie wynika czy posadowienie obiektu na gruncie spełnia kryteria tymczasowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym uznać należało, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Artykuł 30 ust. 6 Pr. bud. wymienia sytuacje, w których właściwy w sprawie zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania obiektu lub robót budowlanych. Prawo budowlane w punkt 1 art. 30 ust. 6 wskazuje w sposób wyraźny przesłanki wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw, które zaistniały w omawianym przypadku - właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., jednakże zgodnie z najnowszym orzecznictwem organ odwoławczy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni, od dnia wniesienia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od dnia zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5b Pr. bud. w przypadku nierozpoczęcia wykonywania robót budowlanych- przed upływem 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, rozpoczęcie tych robót może nastąpić po dokonaniu ponownego zgłoszenia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. W ocenie Wojewody [...], Starosta [...] wydając przedmiotową decyzję prawidłowo przeanalizował przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. W dacie wydawania decyzji wnoszącej sprzeciw wobec przedmiotowych robót budowlanych organ I instancji dysponując przedłożonymi przez inwestora dokumentami, prawidłowo ustalił stan faktyczny i wniósł sprzeciw wobec powyższych robót. Inwestor ma prawo do ponownego zgłoszenia przedmiotowych robót niewymagających pozwolenia na budowę wraz z prawidłowo wykonaną dokumentacją w sprawie. Z tą decyzją, jak również decyzją ja poprzedzającą nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 13 lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie opłaty od skargi Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji "za niedopuszczalną z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie" i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art.7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, "poprzez niewłaściwą subsumpcję powołanych norm, jak też wyrażonej przez nie zasady generalnej naruszenia równości praw obywateli poprzez odmowę uwzględnienia odwołania skarżącego R. S. pomimo braku zweryfikowania na miejscu przez organ administracyjny czy inwestycja ma charakter tymczasowy i uznał, że planowany obiekt nie ma takowego charakteru". Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja "w sposób rażący narusza ona przepisy powołane w komparycji niniejszej skargi". Jak wyjaśnił skarżący, z samej istoty obiektu jakim jest namiot ogrodowy wynika, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, oczywiści nietrwale związany z gruntem na którym zostanie posadowiony. Namiot, jako konstrukcja składająca się w zasadzie wyłącznie z zadaszenia i oparta o rusztowanie nieprzytwierdzone do gruntu, nie jest budynkiem ani innym urządzeniem trwale związanym z gruntem. Rozbiórka całej konstrukcji, co oczywiste, możliwe jest w każdej chwili, bez użycia specjalistycznych urządzeń i niskim nakładem pracy oraz bez problemu z przeniesieniem w inne miejsce. Tym samym sprzeciw Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. jest oczywiście nieuzasadniony, zaś decyzja Wojewody [...] utrzymująca decyzję w mocy nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych czy faktycznych ku takiemu rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Zarządzeniem starszego referendarza WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r., wydanym w sprawie niniejszej, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy został pozostawiony bez rozpoznania; to orzeczenie zostało przez tut. Sąd utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., również w sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymana wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącego zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była wadliwa z przyczyn omówionych poniżej, zaś skarga była zasadna, aczkolwiek z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. 1. Zasadniczą przyczyną uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, było naruszenie przez organa obu instancji art. 30 ust. 6 Pr. bud. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na tym, że organa te wadliwie uznały, że brak ujęcia w katalogu art. 30 ust. 1 Pr. bud. (a nie, jak błędnie wskazał organ I instancji: "art. 20 ustawy Prawo budowlane") takich robót, jakie zostały objęte zgłoszeniem skarżącego, stanowi przesłankę wydania decyzji o sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przesłanki wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, wymienione w art. 30 ust. 6 Pr. bud. stanowią tzw. numerus clausus, a więc są enumeratywne w tym przepisie wymienione. Przesłanka wniesienia sprzeciwu została również zamieszczona w art. 30 ust. 5c Pr. bud.; dyspozycja tego przepisu przewiduje, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 Pr. bud. sprzeciw może być wniesiony przez organ wyłącznie wówczas, gdy: 1. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 12 Pr. bud., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Nie stanowi zaś przesłanki do wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania określonych robót to, że nie zostały one wymienione w art. 30 ust. 1 Pr. bud. Dlatego też poszerzenie katalogu zamkniętego przesłanek wniesienia przez organ stanowi naruszenie prawa w postaci art. 30 ust. 6 Pr. bud. w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że orzeczenia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ustawowym obowiązkiem organu władzy publicznej jest bowiem działanie zgodne z prawem, zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy w taki sposób, aby wydana decyzja uwzględniała nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, ale również budziła zaufanie obywatela do władzy publicznej (podobnie, jak i sposób prowadzenia postępowania). Organ ma też obowiązek wyczerpująco wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a uzasadniając decyzję zawrzeć w niej zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Zgodnie z § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 2. Zarówno sposób prowadzenia sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego, jak i uzasadnienie decyzji tegoż organu i decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. w żadnej mierze nie odpowiada ww. wymaganiom. Po pierwsze, organ I instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego uznał, że skarżący zamierza wykonywać jakiekolwiek roboty budowlane lub wybudować obiekt budowlany. To, że skarżący określił w swym zgłoszeniu, że zamierza wykonać "roboty budowlane" w postaci montażu – postawienia namiotu ogrodowego nie uprawniało organu do uznania, że zamierzone roboty są rzeczywiście robotami budowlanymi, a organ w żaden sposób nie dokonał własnej oceny charakteru prawnego zgłaszanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyspecjalizowany organ administracji architektoniczno – budowlanej dysponuje bowiem wiedzą o tym, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 Pr. bud.). Budową jest bez wątpienia wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 Pr. bud.). Oba te pojęcia dotyczą obiektów budowlanych, zdefiniowanych w art. 3 ust. 1 Pr. bud. Jeżeli więc strona, która może nie znać prawa w wystarczający sposób, zgłasza organowi, że zamierza na swej działce postawić namiot ogrodowy, to obowiązkiem organu było najpierw ustalenie, czy takie prace w ogóle podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, czy nie – i uzasadnić zajęte stanowisko, wskazując choćby na to, dlaczego w ocenie organu namiot ogrodowy powinien być uznany za obiekt budowlany, a także na czym w tym konkretnym wypadku polega jego budowa lub montaż w ujęciu Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu, zarówno zgodnie z ww. zasadami ogólnym prawa administracyjnego, jak i z zasadą z art. 30 ust. 1 Pr. bud., ale także wynikającym z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. było więc nie tylko właściwe i wyjaśnione w uzasadnieniu zakwalifikowanie prac, wymienionych w zgłoszeniu, ale również należyta subsumpcja prawna tak ustalonego stanu sprawy. Z tej bowiem przyczyny ustawodawca nakazał, aby decyzja administracyjna stanowiła "załatwienie sprawy", do tego rozstrzygające sprawę co do jej istoty, aby stanowiła podsumowanie działań organu, polegających na wyjaśnieniu istoty sprawy, na podstawie przepisu prawnego tej istocie odpowiadającego. Organ I instancji tego nie uczynił, zaś Wojewoda [...] – pomimo, że w uzasadnieniu swej decyzji poprawnie wskazuje, jakie spoczywają na organie odwoławczym obowiązki (wskazując na art. 138 k.p.a.) – bezkrytycznie powielił stanowisko Starosty Otwockiego, że "przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę", co z kolei – zdaniem wojewody stanowi o zaistnieniu "przesłanek wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw, które zaistniały w omawianym przypadku" i to dodatkowo zaistniały "wyraźnie". Organ II instancji również nie określił, czym – w rozumieniu Prawa budowlanego – jest ów namiot ogrodowy, którego zamiar montażu zgłosił skarżący, a od tego zależały przecież wysnute wnioski prawne. Tym samym, organ II instancji wadliwie przeprowadził kontrolę orzeczenia organu I instancji, gdyż uznał, że brak wymienienia w art. 30 ust. 1 Pr. bud. zamierzonych przez skarżącego prac jest przesłanką do wniesienia sprzeciwu (pomimo nieustalenia zakresu zamierzenia inwestycyjnego i jego charakteru prawnego). Skoro ponadto bez jakichkolwiek własnych ustaleń przyjął twierdzenie skarżącego, zawarte w odwołaniu, o tym, że namiot ogrodowy ujęty w zgłoszeniu jest "tymczasowym obiektem budowlanym", to wykonanie takiego obiektu niewątpliwie podlega zgłoszeniu w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. – czego Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę. Zgodnie z art. 3 pkt. 5 Pr. bud. tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. "Przekrycie namiotowe" oznacza konstrukcję z elementów nośnych, zwieńczoną właśnie tzw. przekryciem (dachem materiałowym), ale nieposiadającą ścian bocznych. Jak wynika ze skargi, taki właśnie obiekt zamierzał postawić na swojej nieruchomości skarżący. Organa obu instancji mogły we własnym zakresie wyjaśnić kwestię tego, czy ów "namiot ogrodowy" należało zakwalifikować, jako przekrycie namiotowe – Starosta [...] np. w trybie art. 30 ust. 5c Pr. bud., Wojewoda [...] – w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Gdyby to uczyniły, to wówczas doszłyby do wniosku, że montaż takiego obiektu tymczasowego nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ale powinien być zgłoszony organowi administracji architektoniczno – budowlanej (jak uczynił to skarżący) w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 12 Pr. bud. To, że wnioskodawca nie określił w zgłoszeniu terminu lub rozbiórki zgłaszanego obiektu nie stanowiło – wobec braku postanowienia, wydanego w trybie 30 ust. 1 pkt. 5c - ani przesłanki wniesienia sprzeciwu (gdyż ta w stanie niniejszej sprawy wynikała z art. 30 ust. 6 Pr. bud.), ani uzasadnienia dla wysnucia wniosku, że obiekt wymagał pozwolenia na budowę. Skoro jednak takiego oświadczenia skarżący nie złożył, to należało uznać, że obiekt tymczasowy jest wznoszony na maksymalnie 180 dni (co wprost wynika z wykładni art. 29 ust. 1 pkt. 12 Pr. bud.). Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że – niezależnie od tego, jaki termin określi zgłaszający – maksymalnym terminem do rozbiórki lub przeniesienia takiego obiektu jest okres 180 dni od daty rozpoczęcia budowy. Ta dyspozycja art. 29 ust. 1 pkt. 12 Pr. bud. mogła więc skutecznie zastąpić brak stosownego oświadczenia zgłaszającego. Organ odwoławczy mógł również i w ww. zakresie przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., ale tego zaniechał. W wyniku tego zaniechania wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy nieustalony stan faktyczny uniemożliwiał temu organowi merytoryczne rozstrzygniecie w przedmiocie poprawności (lub jej braku) decyzji organu I instancji. Tym samym, Wojewoda [...] naruszył ww. przepis, przyjęty za podstawę wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną tut. Sądu, trudno uznać, aby uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odnosiło się do wyżej określonego meritum sprawy i zamiast opisywać ogólne zasady dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i ewentualnego sprzeciwu, odniosło treść rozważań do konkretnego stanu faktycznego. Uzasadnienie zaś decyzji Starosty [...] w zasadzie nie zawiera żadnych elementów wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego. Po drugie, dokonując kontroli orzeczenia Starosty [...], organ odwoławczy zaniechał oceny tego, do kogo decyzja pierwszo instancyjna została skierowana. Adresatem decyzji Starosta [...] uczynił tymczasem "M." – a więc jakąś bliżej niesprecyzowaną nazwę (formę) działalności gospodarczej, a więc quasi podmiot - nieposiadający osobowości prawnej i zdolności do czynności prawnych (przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) - a nie konkretną osobę fizyczną - skarżącego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby "mieć interes prawny" lub "obowiązek" trzeba mieć zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. "M." nie ma zaś osobowości prawnej i zdolności do czynności prawnych i nie może być podmiotem praw i obowiązków – jest po prostu nazwą prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Podobnie, mogący mieć w sprawie ewentualne zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Aby być inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości trzeba mieć zdolność do czynności prawnych, której podmiot gospodarczy nie posiada. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646), przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Takie rozwiązanie prawne obowiązywało również w dacie orzekania przez organa obu instancji, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), uchylonej przepisami wprowadzającymi ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 650), przedsiębiorcą była osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznani byli też wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Taka wada decyzji organu I instancji, jak jej skierowanie do prawnie nieistniejącej osoby, a nie do skarżącego, nie pozwalała Wojewodzie [...] na utrzymanie jej w mocy. Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że również i organ odwoławczy popełnił ten sam błąd, co Starosta [...]. Adresatem uczynił bowiem (co wynika po pierwsze z utrzymania błędnie wydanej w tym zakresie decyzji organu I instancji, bez dokonania zmiany przez organ odwoławczy, a po drugie z określenia zawartego w decyzji drugo instancyjnej, kto tą decyzję otrzymuje) "M.". Oczywiście, organa miały prawo uczynić adresatem skarżącego, z jednoczesnym dodaniem, że prowadzi on działalność gospodarczą pod nazwą "M.", nie mogły jednak adresatem decyzji uczynić nazwy (formy) wykonywania działalności gospodarczej; a więc osoby prawnie nieistniejącej. Takie działanie stanowiło naruszenie przez organa nie tylko art. 6 k.p.a., ale także art. 28 k.p.a. w zw. z hipotezą ww. przepisów wówczas obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. 3. Wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylającego także decyzję o sprzeciwie organu I instancji i biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 5 Pr. bud., zakreślającego organowi termin na wniesienie sprzeciwu (21 dni od daty doręczenia zgłoszenia), ustaje obecnie kognicja organu administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie wywołanej zgłoszeniem skarżącego. Starosta [...] nie może już, ponownie i po upływie ww. terminu 21 dni, wnieść sprzeciwu do zgłoszenia skarżącego. Dalsza kontrola prawidłowości, jak i legalności ewentualnego wykonania przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego, będzie podlegała kognicji właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. Kognicja ta obejmowała będzie zarówno ocenę legalności robót budowlanych, jak i kwestie związane z należytym zakwalifikowaniem prowadzonych robót i przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego. 4. Z powyższych przyczyn tut. Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań (art. 153 p.p.s.a.), co do dalszego sposobu postępowania, gdyż takie postępowanie w sprawie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. już nie może się toczyć przed organem administracji architektoniczno – budowlanej. Jednocześnie, w związku z tym, że wydanie decyzji o sprzeciwie w trybie art. 30 ust. 6 Pr. bud. nie jest poprzedzone postępowaniem, o którym mowa w Dziale III k.p.a. (o ile – jak w niniejszej sprawie - nie ma zastosowania art. 30 ust. 5c Pr. bud.), zbędnym było zastosowanie przez Sąd dyspozycji art. 145 § 3 p.p.s.a. 5. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.