VII SA/Wa 752/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Bożena Więch - Baranowska, Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 740 zł ( siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 240 zł (dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku, [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i T. O. zamieszkałym przy ul. W. w C. pozwolenia na budowę kompleksu parterowych pawilonów handlowo - usługowych z parkingiem na samochody osobowe oraz zjazdem z ul. B. na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. A. w C.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...] podnosząc zarzut, iż jest właścicielem działki o nr ew. [...] sąsiadującej z działką na której ma być realizowana planowana inwestycja. Na działce należącej do Gminy znajduje się przedszkole. Realizacja dużego obiektu handlowego o powierzchni 4771,2 m2 znacznie zwiększy uciążliwość ruchu kołowego w pobliżu działki należącej do Gminy co uzasadnia uznanie Gminy za stronę postępowania. Zdaniem Gminy zaprojektowana inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz samym pozwoleniem na budowę, w których mowa jest o "kompleksie parterowych pawilonów handlowo - usługowych". Tymczasem z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że jest to jeden obiekt, budynek wolnostojący. Zastrzeżenia budzi również funkcja zaprojektowanego obiektu, gdyż w niektórych częściach składowych projektu budowlanego oraz w załączonych uzgodnieniach i opiniach mowa jest nie o kompleksie pawilonów handlowo - usługowych lecz o kompleksie pawilonów handlowych. Projekt zabudowy zdaniem Gminy nie spełnia wymagań określonych w art.20 oraz art.34 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż brak w nim wielu wymaganych danych, wymiarów i zestawień, a w szczególności: a) potwierdzenia sprawdzenia projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, w tym brak jest podstaw do zaliczenia obiektu o powierzchni zabudowy 4700 m2 do niewielkich obiektów handlowych, b) spisu zawartości projektu budowlanego z wykazem załączonych do projektu uzgodnień, pozwoleń, opinii, c) dat określających opracowanie fragmentów ostatecznej wersji projektu będących załącznikiem do pozwolenia na budowę, d) czytelnego układu komunikacyjnego zapewniającego dojazd do wyznaczonych miejsc postojowych oraz zaopatrzenia dużego obiektu handlowego, Nadto z projektu architektonicznego wynika, że całkowita powierzchnia użytkowa wraz z antresolami wyniesie nie 3079 m2 lecz 4557 m2. Tymczasem opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 roku dotyczy obiektu o powierzchni 3079 m2. Również bilans miejsc postojowych nie odnosi się do zaprojektowanego obiektu budowlanego, gdyż do wyliczeń przyjęto 3079 m2. Nadto wskaźnik 25 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej zdaniem Gminy jest rażąco zaniżony i nie uwzględnia zatrudnionych pracowników oraz placu manewrowego dla dużych samochodów ciężarowych. To spowoduje, zablokowanie ruchu kołowego na sąsiednich ulicach oraz niebezpieczne parkowanie na terenie przyległym do osiedla wielorodzinnego. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999 roku ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą kompleks parterowych pawilonów handlowo - usługowych (usługi nieuciążliwe tzn. takie, dla których nie występuje strefa uciążliwości) z parkingiem na samochody osobowe zapewniającym odpowiednią ilość miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Organ samorządowy nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem "kompleks". Zostawił tym samym zdaniem Wojewody dowolność interpretacyjną zarówno inwestorowi jak i projektantowi oraz organowi udzielającemu pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody przez pojęcie kompleks należy rozumieć "zespół przedmiotów lub zjawisk uzupełniających się wzajemnie, tworzących pewną całość". Z takiej definicji wynika, iż obiekty mogą być o różnej wielkości i o różnym usytuowaniu względem siebie. Mogą być rozproszone lub skupione, ale muszą stanowić pewną harmonijną całość. Z projektu technicznego wynika, że kompleks pawilonów handlowo - usługowych składa się z 5 pawilonów A, B, C, D, E, z których każdy posiada oddzielne wejście z wewnętrznych wspólnych przedsionków. Każdy z pawilonów oddzielony jest od pozostałych konstrukcyjną ścianą ogniową na całą wysokość pomieszczenia. Istnieje możliwość etapowego wykonania poszczególnych pawilonów z uwagi na ich niezależną konstrukcję. Obiekty są jednokondygnacyjne tj. parterowe, niepodpiwniczone i stanowią zwartą całość w kształcie prostokąta o konstrukcji żelbetowej prefabrykowanej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydana została przed dniem [...] marca 2001 roku to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 roku o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 14, poz.124), którą wprowadzono szczególne wymogi dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 i 2000 m2. Gmina [...] zdaniem Wojewody nie wskazała jakie jej słuszne interesy zostały naruszone i ogranicza się do polemiki na temat projektu i sposobu rozwiązania zagadnienia architektonicznego. Inwestorzy zdaniem Wojewody spełnili wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do jego uchylenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...] podnosząc zarzut naruszenia art.20, art.34 i art.35 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Z przepisów tych zdaniem skarżącej Gminy wynika, iż organ administracji wydający pozwolenie na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa jest o inwestycji w postaci kompleksu parterowych pawilonów handlowo - usługowych. W pozwoleniu na budowę również używa się tego typu sformułowania, ale zatwierdzony projekt budowlany to w istocie jeden obiekt handlowy posadowiony na jednym fundamencie, przykryty jednym dachem o powierzchni 4017,17 m2. Mimo tego, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało sprecyzowane pojęcie kompleks to jednak jego treść może być odtworzona przy zastosowaniu powszechnie stosowanych reguł interpretacji. Zgodnie z zapisami zawartymi w słowniku języka polskiego pod redakcją M. Szymczaka, PWN Warszawa słowo "kompleks" rozumiane jest jako zespół przedmiotów lub zjawisk wzajemnie tworzących pewną całość np. kompleks architektoniczny, przemysłowy, kompleks budynków, gmachów czy kompleks witamin. Pawilon natomiast to wolno stojąca budowla, najczęściej niewielka, parterowa o lekkiej konstrukcji wchodząca zazwyczaj w skład określonego zespołu architektonicznego np. szpitala, wystawy lub stawiana na terenie parku, ogrodu, przy czym mówimy o pawilonie chemicznym, gastronomicznym, handlowym, meblowym, pawilonie wystawowym, targowym, usługowym". Kompleks pawilonów jest* to więc kompleks wolno stojących budynków wchodzących w skład określonego zespołu architektonicznego (np. zespołu budynków handlowych), a przy tym niewielkich, parterowych i o lekkiej konstrukcji. Pozwolenie na budowę zatwierdza natomiast projekt obiektu budowlanego nie posiadającego tych cech. Jest to jeden obiekt budowlany, gdyż posiada jeden fundament, ściany oraz dach, a nadto nie jest to obiekt niewielki lecz ogromny obiekt handlowy. Zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zdaniem skarżącej Gminy fikcją i zmierza do obejścia prawa dotyczącego budowy wielkopowierzchniowych sklepów. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do podnoszonych przez odwołującego zarzutów związanych z rozbieżnościami dotyczącymi powierzchni użytkowej obiektu. W postępowaniu prowadzonym przez Starostę była mowa o powierzchni 3079 m2 (i do takiej powierzchni odnoszą się uzgodnienia Powiatowego Inspektor Sanitarnego) podczas gdy w rzeczywistości powierzchnia użytkowa obiektu wynosi 4557 m2. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do wyliczenia liczby miejsc postojowych, która jest nieadekwatna do wielkości obiektu co może spowodować zablokowanie ruchu kołowego na sąsiednich ulicach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym i nie jest przy tym związany granicami skargi. Za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącej Gminy [...], iż pozwolenie na budowę jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 1999 roku, Nr [...] wydana przez Prezydenta 'Miasta [...] dotyczy inwestycji polegającej na budowie kompleksu parterowych pawilonów usługowych. Decyzja o pozwoleniu na budowę również dotyczy kompleksu parterowych pawilonów handlowo usługowych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zatwierdzony projekt budowlany jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt dotyczy kilku budynków, a każdy z tych budynków może być samodzielnie realizowany. Okoliczność, iż budynki te są skupione oraz posiadają jeden dach nie oznacza, iż projekt inwestycji nie dotyczy kompleksu kilku budynków. Jest to bowiem tylko pewne rozwiązanie architektoniczne. Z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika również, by obiekty budowlane, których dotyczy ta decyzja miał być obiektami niewielkimi. Nie można zdaniem sądu takiego wniosku wyprowadzić z faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera określenia "kompleks" oraz "parterowe budynki". Są to pojęcia nieostre i nie sposób w oparciu o tego typu kryteria twierdzić, iż pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany są sprzeczne z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nic nie stało na przeszkodzie by organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy sprecyzował warunki planowanej inwestycji z podaniem wielkości tej inwestycji oraz jej usytuowaniem na działce, a nawet wskazaniem miejsca usytuowania poszczególnych obiektów wchodzących w skład kompleksu handlowo - usługowego jak również ich wysokości. Wówczas byłoby możliwe precyzyjne porównanie paramentów zawartych w projekcie budowlanym z wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezzasadny jest również zdaniem Sądu zarzut, iż liczba miejsc parkingowych jest nieodpowiednia. W decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowaniu terenu również użyto sformułowania nieostrego "odpowiednia ilość". Nic nie stało na przeszkodzie by organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy określił w sposób precyzyjny liczbę miejsc parkingowych albo sposób wyliczenia ilości tychże miejsc. W oparciu o nieostre kryterium jakim* jest sformułowanie "odpowiednia ilość" nie można twierdzić, iż pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu. Zarzut, iż powstanie obiektu może spowodować, zablokowanie ruchu kołowego na sąsiednich ulicach nie może być brany pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Twierdzenie, iż powstanie obiektu spowoduje opisywane przez skarżącego skutki jest jedynie hipotezą. Nadto interes skarżącego, by w związku z powstaniem obiektów ruch samochodów na ulicach sąsiadujących z planowanymi obiektami nie zwiększył się jest interesem o charakterze faktycznym, a nie prawnym. Nie można zakazać osobom korzystającym w przyszłości z planowanej inwestycji poruszania się ulicami przylegającymi do tych obiektów. Nie można też uzależniać wydania pozwolenie na budowę od tego by korzystanie z planowanych obiektów nie powodowało zwiększenia ruchu ulicznego. Aby stawiać inwestorowi starającemu się o wydanie pozwolenia na budowę tego typu wymagania konieczne byłoby istnienie wyraźnego przepisu prawa, który uzależniałby wydanie pozwolenia na budowę od tego typu warunku. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej Gminy [...], iż uzgodnienie projektu dokonane przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczy obiektów o powierzchni użytkowej 3079 m2 podczas gdy projekt budowlany dotyczy obiektów o łącznej powierzchni 4557 m2. Uchybienie to zdaniem Sądu nie jest jednak na tyle istotne by mogło być przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu decydujące znaczenie ma bowiem rodzaj i przeznaczenie obiektów budowlanych, których dotyczy uzgodnienie. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż uzgodnienie to dotyczy kompleksu pawilonów handlowo - usługowych mających powstać w C. przy ul. A.. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest natomiast dostrzeżona przez Sąd różnica w numeracji działek (na których zrealizowana ma być planowana inwestycja) jaka występuje między decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy natomiast działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu występują działki o nr [...],[...] i [...], których to działek nie ma w decyzji pozwoleniu na budowę. Z kolei w decyzji o pozwoleniu na budowę występują działki o nr ew. [...],[...],[...], które z kolei nie występują w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymieniona jest działka o nr ew. [...], która nie jest wymieniona ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu nie jest wykluczone, iż- doszło do zmiany numeracji działek i okoliczność ta spowodowała, że w pozwoleniu na budowę część działek ma inne numery niż te, które zostały wymienione w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewyjasnienie wymienionych rozbieżności w ocenie Sądu narusza art.7 kpa i art.77§l kpa. Wyjaśnienie powyższej rozbieżności zdaniem Sądu nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i rozbieżność ta może zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy samodzielnie bądź poprzez zlecenie wykonani określonych czynności dowodowych organowi wydającemu decyzję w I instancji. Z tych też powodów Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1c, art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.