VII SA/Wa 752/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. i J. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.71.2022.AR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem skargi M.G. i J. G. ("skarżący") jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") znak: DOZ-OAiK.650.71.2022.AR z 14 lutego 2022 r. wydane w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem znak: WZW.5151.200.2021.KMR z 29 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.; "u.o.z.") i art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., "u.p.z.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. A. [...] w Dzielnicy [...] W., postanowił uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący – M. i J. G., którzy to nie zgodzili się na przedstawioną koncepcję rozbudowy. Postanowieniem wskazanym na wstępie z 14 lutego 2022 r., Minister stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu tego aktu podał, że zażalenie zostało wniesione przez osoby nie będące inwestorami uzgadnianej przez organ konserwatorski inwestycji. Stwierdził tym samym, że zażalenie to zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia ww. zażalenia. W skardze do Sądu na wskazane postanowienie Ministra, skarżący zarzucili naruszenie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez odmówienie im legitymacji do złożenia zażalenia na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 grudnia 2021 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. A. [...] w Dzielnicy [...] W., co (jak wskazali) stoi w jaskrawej sprzeczności z interesem ogółu mieszkańców zabytkowego Osiedla B., albowiem inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia zaburza założenie urbanistyczno-architektoniczne Osiedla B., to zaś jest w całości sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym przez Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 19 maja 2017 r. (znak KZ-IIAU.4120.649.2017.MBA/BMA). Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in. na to, że przedstawione przez wnioskodawcę koncepcje rozbudowy są niedopuszczalne pod względem konserwatorskim, bowiem z rysunków wynika, że proponowana rozbudowa miałaby nastąpić nie tylko w kierunku wnętrza działki, ale również od strony elewacji bocznej zabytkowego budynku, co wpłynęłoby niekorzystnie na bryłę zabytkowego budynku. Realizacja każdej z załączonych koncepcji pozbawiona jest uzasadnienia historycznego; jest też sprzeczna z założeniami funkcjonalno-przestrzennymi struktury Osiedla B. W związku z powyższym ponownie prowadząc postępowanie organ powinien mieć na uwadze zalecenia konserwatorskie zawarte w ww. piśmie, a także uzasadnić poczynione przez siebie ustalenia w kontekście tychże zaleceń. Skarżący sprzeciwili się przy tym uniemożliwieniu im odwołania się od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które - w ich ocenie - jest błędne. Wskazali jednocześnie na to, że pismem z 16 września 2021 r. zostali poinformowani o wszczęciu postępowania z wniosku R. M. złożonego 9 lipca 2021 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A. [...] w W. Tymczasem już wówczas była wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji – v. decyzja z 14 maja 2021 r. Dodali również, że postanowienie organu I instancji, którego odmówiono im zaskarżenia, zezwala na powstanie na skarpie ściany na całej długości rozbudowy o wysokości ok. 8 m, która przesłoni ich działkę od strony południowej. Na koniec stwierdzili, że wymagane w sprawie uzgodnienie ma na celu uchronienie zabytkowego Osiedla przed zniszczeniem jego ładu architektonicznego oraz przed jego dewastacją. Dlatego też zasadne jest przyznanie im prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 grudnia 2021 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] , położonych przy ul. A. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Przemawia za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie; podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra z 14 lutego 2022 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: WZW.5151.200.2021.KMR z 29 grudnia 2021 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. A. [...] w W. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazano art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy, w jego uzasadnieniu przywołano zaś art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wskazane postanowienie w okolicznościach sprawy jest prawidłowe, czy inaczej: nie narusza prawa. I tak Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak dostrzega się w doktrynie, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu i/lub przez przepisy szczególne; niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienia się brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się m.in. przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji. Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na podstawie odesłania zawartego w ww. art. 144, organ drugiej instancji ocenia dopuszczalność zażalenia i zachowanie terminu do wniesienia zażalenia i w tym zakresie stosuje art. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie stosując ww. przepisy Minister zasadnie wziął pod uwagę, że proceduje w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy, w myśl których decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wskazaną decyzję właściwy organ wydaje (m.in.), po uzgodnieniu z: wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Oceniając natomiast dopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 grudnia 2021 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy (dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A. [...] w W, ujętego indywidualnie w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] zarządzeniem z 24 lipca 20212 r. oraz znajdującego się na terenie ujętym w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy jako układ urbanistyczny Osiedla B. pod nr [...] decyzją z 3 stycznia 2013 r.), Minister prawidłowo kierował się treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Ze zd. 1 przywołanego art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika wprost, że ustawodawca "pozbawił" inne - poza inwestorem - strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego; na skutek nowelizacji omawianego przepisu (obowiązującej od 17 lipca 2010 r.; v. Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) wyłączył bowiem możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie (m.in.) uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez inny podmiot, aniżeli inwestor. W sprawie nie jest sporne, że zażalenie na postanowienie organu I instancji z 29 grudnia 2021 r. zostało wniesione przez inny podmiot niż inwestor. Inwestorem ubiegającym się o decyzję o warunkach zabudowy jest R.M.. Zażalenie (kwestionujące m.in. zakres inwestycji) wnieśli natomiast skarżący – M. i J. G. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister obowiązany był więc orzec na zasadzie art. 134 k.p.a.; obowiązany był bowiem stwierdzić, że skarżącym nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na ww. postanowienie z 29 grudnia 2021 r. dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Brak legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) - z przyczyn podmiotowych. Tak też należało przyjąć w sprawie, co też nastąpiło i tym samym musiało uniemożliwić merytoryczne rozpatrzenie zażalenia skarżących. Zatem, wydane wobec skarżących postanowienie Ministra jest w pełni legalne, zgodne z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p.; wynikający z tego unormowania brak legitymacji skarżących do zaskarżenia postanowienia musiał stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia i zastosowania art. 134 k.p.a. (v. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1244/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1040/21). Kwestia ta została, zdaniem Sądu, dostatecznie jasno i przekonująco wyjaśniona skarżącym w uzasadnieniu wydanego przez Ministra postanowienia. Minister nie mógł w sprawie postąpić inaczej, nawet w świetle pouczenia co do środka zaskarżenia zawartego w postanowieniu organu I instancji, które to nie było do końca "precyzyjne". Nie wskazywało bowiem, że środek zaskarżenia przysługuje jedynie inwestorowi. Wprawdzie, zgodnie z art. 112 k.p.a. (znajdującym zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 tej ustawy), błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak, zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom. Wskazany art. 112 k.p.a. nie może bowiem dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1640/18). Z tej też przyczyny "niepełne" pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji nie mogło być wyłączną podstawą do przyjęcia legitymacji skarżących do skutecznego uruchomienia postępowania zażaleniowego z ich zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym, w tych okolicznościach podniesione w skardze zarzuty i argumenty dotyczące strony merytorycznej postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za oczywiście niezasadne; z ww. przyczyn o charakterze formalnym nie mogły one wywołać zamierzonego skutku; z uwagi na przedmiot skargi – nie mogły bowiem one stać się przedmiotem analizy Sądu (nie miały przy tym żadnego znaczenia prawnego dla kontrolowanego w tym postępowaniu sądowym aktu wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Nie mógł także poddać ich analizie organ II instancji; co więcej - merytoryczne rozpatrzenie zażalenia przez Ministra w tych warunkach stanowiłoby o rażącym naruszeniu obowiązujących regulacji prawnych. Podsumowując, Sąd nie podziela zarzutów skargi; zaskarżone postanowienie Ministra uznaje za prawidłowe. Postanowienie to w sposób zwięzły, ale właściwy tłumaczy przyczyny prawne, jak i faktyczne uzasadniające jego wydanie. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.