VII SA/Wa 755/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Zaopatrzenia i Usług "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi Spółdzielni Zaopatrzenia i Usług "[...]" z siedzibą w W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1,3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał współużytkownikom nieruchomości nr [...] położonej przy ul. T. w W. (T. U., A. C., J. S., K. O., M. P., E. Z., P. Z., M. G.-W.) usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego ogrodzenia na nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca pismem z dnia 22 lipca 2015 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego opisaną decyzją. W uzasadnieniu Spółdzielnia podała, że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ponieważ od 2 stycznia 2010 r. jest współwłaścicielem tej nieruchomości, a bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Spółdzielnia wyjaśniła, że nabyła tę nieruchomość przez zasiedzenie (a więc z mocy prawa) i złożyła do Sądu Najwyższego skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Okręgowego w W. z [...] października 2014 r. sygn. akt [...] oddalającego jej apelację od postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] marca 2013 r. sygn. akt [...] o oddaleniu wniosku Spółdzielni o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości (KW nr [...]) wynika jednoznacznie, że współużytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W. są wyłącznie osoby fizyczne, w związku z tym kierując się treścią art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece należy przyjąć, ze wymienione osoby są jedynymi współwłaścicielami nieruchomości. Okoliczność, że domniemanie wpisu w księdze wieczystej jest domniemaniem obalanym (art. 4 ustawy), nie oznacza, że zawisłość sprawy o zasiedzenie przed sądem to domniemanie obala. Spółdzielnia Zaopatrzenia i Usług "[...]" z siedzibą w W. w zażaleniu na to postanowienie zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 8, art. 77, art. 80, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Ustalenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje dopiero po wznowieniu postępowania, a wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a taki przypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Spółdzielnia, powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 625/2010 i z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 286/20111) stwierdziła, że organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p a. i dopiero we wznowionym postępowaniu badać, czy wnioskodawca posiada interes prawny w tej sprawie. Spółdzielnia dodała, że organ pominął całkowicie, że zasiedzenie jest sposobem nabycia własności przez upływ czasu. Orzeczenie Sądu w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, a więc wyłącznie stwierdza, że doszło do nabycia własności nieruchomości w ten sposób. Skutki prawne zasiedzenia powstają więc z mocy prawa i nie są w żaden sposób zależne od orzeczenia Sądu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, postanowieniem z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie konieczności wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy jest oczywiste, że podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest stroną tego postępowania. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., ponieważ z księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, wynika, że Spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Ta okoliczność nie budzi żadnych wątpliwości i w związku z tym nie wymaga dodatkowych ustaleń. Badanie kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy po wznowieniu postępowania (art. 149 par 1 k.p.a.) jest konieczne jedynie wówczas, gdy nie można tej okoliczności ustalić w oparciu o treść wniosku. Spółdzielnia Zaopatrzenia i Usług "[...]" z siedzibą w W. w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że jest oczywiste, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy skarżąca podnosiła, że zasiedziała sporną nieruchomość. Ponadto zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, brak wskazania faktów które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego, z pominięciem przedstawionych przez Spółdzielnię dokumentów. Według skarżącej, adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego - w zależności od okoliczności faktycznych sprawy - są właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, np. taki, który z upoważnienia innych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby dany obiekt budowlany był utrzymany w należytym stanie technicznym. Zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a i niezasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła organom administracji nieprawidłowe przyjęcie, że jest dopuszczalne dokonywanie oceny istnienia przesłanki wznowienia postępowania i wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. bez przeprowadzenia postępowania wstępnego zakończonego wydaniem postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Należy przypomnieć, że instytucja nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej, jaką jest wznowienie postępowania, została ukształtowana w taki sposób, że postępowanie w takiej sprawie ma charakter dwuetapowy. Ocena zasadności merytorycznej wniosku o wznowienie dokonuje się po ustaleniu, że spełnione zostały formalne przesłanki prowadzenia dalszego postępowania i wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może jednak zakończyć postępowanie wówczas, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty bo wynika z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Przedstawiony powyżej pogląd znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 761/10, z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09, z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 933/14), w którym przyjmuje się, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na przesłance art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście strona bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Trzeba przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., ponieważ stwierdziły, że brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 66 prawa budowalnego) jest oczywisty. Z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W. (który korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym), na której znajduje się sporny obiekt budowlany, wynika, że Spółdzielnia Zaopatrzenia i Usług "[...]" z siedzibą w W. nie jest właścicielem (współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą) tej nieruchomości. Nie ma również podstaw prawnych do przyjęcia, że skarżąca nabyła własność tej nieruchomość na skutek jej zasiedzenia. Odnosząc się do wywodów Spółdzielni dotyczących deklaratoryjnego charakteru orzeczenia sądu w sprawie zasiedzenia, należy wyjaśnić, że dopiero prawomocne postanowienie sądu uwzględniające wniosek o stwierdzenie zasiedzenia, może stanowić podstawę wpisu danej osoby jako właściciela w księdze wieczystej oraz dowód legitymujący go w tym charakterze erga omnes (por. wyrok SN z dnia 8 grudnia 1971 r. II CR 552/71, LEX nr 7033, a także postanowienie SN z dnia 18 września 1998 r. III CKN 608/97, LEX nr 50637 oraz uzasadnienie postanowienia SN z dnia 3 kwietnia 2003 r. V CK 60/03, OSNC 2004 r., nr 6, poz.101). W stosunku do Spółdzielni, takie postanowienie nie zostało wydane, czego skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje również za uzasadnione pozostałe zarzuty skargi, dotyczące niewyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 7, art. 8, art. 70 w zw. z art. 28 k.p.a.) oraz braku jasnego, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, wyjaśniającego, z jakich przyczyn organ administracji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego (art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skarżącej organy prawidłowo ustaliły istotne okoliczności sprawy, opierając się na treści księgi wieczystej dla spornej nieruchomości. Organy dostatecznie wyjaśniły też z jakich powodów pominęły podnoszoną przez stronę okoliczność zasiedzenia tej nieruchomości. Z tych wszystkich względów nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, ponieważ ustalony stan prawny nieruchomości nie wskazuje na to, że skarżąca znajduje się w kręgu podmiotów do których jest adresowana decyzja o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.