VII SA/Wa 756/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w T. gm. B. (wybudowanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem) i zezwolił S. i R. R. na wznowienie robót budowlanych z zachowaniem określonych warunków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu, zrealizowanie budynku gospodarczego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, poprzez wybudowanie obiektu o wymiarach 6,00 m. x 10,00 m. zamiast o wymiarach 4,80 m. x 7,00 m., należało potraktować jako wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można czynić inwestorowi zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, gdyż dokonał on zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego. Sąd zauważył, iż zrealizowanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach Prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, celem których jest wymuszenie na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ponownie rozpoznając sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że przedmiotowy obiekt nie może zostać objęty procedurą naprawczą określoną w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem inwestor rozpoczął budowę na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, a organ pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość zaniechania dalszych robót budowlanych lub nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożył na S. i R. R. obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia 6 października 2004 r., w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powierzchnia zabudowy wykonanego budynku przekracza 35 m², zatem inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie organu, przedmiotowy obiekt należy doprowadzić do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie R. R. zarzucając, że kwestionowana decyzja jest równoznaczna z rozbiórką budynku gospodarczego. Podniósł, iż Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem, jeżeli nie narusza on innych przepisów. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś organ naruszył art. 80 k.p.a. nie uwzględniając wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, inwentaryzacji geodezyjnej oraz dokumentacji zamiennej, dostarczonej po wykonaniu robót budowlanych, z której wynika, że obiekt usytuowano zgodnie z obowiązującymi przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest prawidłowa. Wskazał, iż inwestor realizując przedmiotowy budynek na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 6 października 2004 r. dokonał odstępstw, skutkujących wybudowaniem obiektu przekraczającego swoją powierzchnią 35 m², na wzniesienie którego przepisy Prawa budowlanego przewidują uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem należało przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie ww. przepisu Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. R., zwracając się o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 8 oraz art. 77 i 80 k.p.a., a także naruszenie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, iż organ wojewódzki nie udokumentował w sposób bezsporny faktów związanych z przedmiotową sprawą, a na różnych etapach postępowania wydawano odmienne decyzje, m. in. nakazano skarżącemu opracowanie dokumentacji zamiennej. Zdaniem skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że budynek gospodarczy wzniesiony niezgodnie ze zgłoszeniem nie spełnia wymaganych norm oraz jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego i warunkami niezbędnymi do legalizacji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem zamiaru budowy. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego zastosował tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z cytowanym przepisem prawnym, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który uprawnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem we wskazanym terminie. Z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż w decyzji wydanej w tym trybie organ powinien precyzyjnie określić czynności lub roboty budowlane, które inwestor ma wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1418/97). W niniejszej sprawie organ wprawdzie nakazał skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia 6 października 2004 r., jednakże nie wskazał, jakie czynności bądź roboty budowlane należy w tym celu przeprowadzić. Brak określenia w decyzji, jakie konkretnie czynności lub roboty budowlane mają być wykonane przez inwestora sprawia, iż nie zostały tym samym sprecyzowane obowiązki, których zrealizowanie podlega następnie sprawdzeniu przez właściwy organ. Kontrolowana decyzja jest zatem niewykonalna, a przy jej wydaniu organ naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stopniu, uzasadniającym jej uchylenie. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi bowiem polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, takich jak np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 2262/03). Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.