VII SA/Wa 756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budowy ogrodzenia do zgodności z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej cyt. k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nakazującej K.B. doprowadzenie budowy ogrodzenia znajdującego się na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] od strony drogi wewnętrznej [...] do zgodności z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] poprzez przesunięcie ogrodzenia o 1,5 m w kierunku własnej nieruchomości i narożne ścięcie linii ogrodzeń dla drogi zbiorowej [...] (ul. [...]) i dojazdu [...] odpowiednio 10 m x 5 m - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w trakcie czynności wyjaśniających ustalono, że na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, działka jest ogrodzona od strony drogi wewnętrznej [...] ogrodzeniem ze słupków i siatki o wysokości ok. 1,5 m w granicach własnej nieruchomości. K. B. w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. przedstawiła zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia od strony ul. [...] z dnia [...] lutego 2009 r., lecz nie dysponowała zgłoszeniem na wykonanie ogrodzenia od strony dojazdu [...]. Organ wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowano niezgodnie z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] w gminie [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i podniósł, że brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 wyraźnie wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł też, że procedura naprawcza prowadzona na podstawie ww. przepisów dotyczy m.in. sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami (o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), niezależnie od tego, czy podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Organ zauważył, że zgodnie z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] w gminie [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. teren komunikacji - [...] - dojazd stanowiący drogę wewnętrzną planowany jest do poszerzenia do 8 m w liniach rozgraniczających, w tym z działki o nr ew. [...] o 1,5 m. Ogrodzenia należy sytuować w ustalonej linii rozgraniczającej dróg i dojazdów. Plan przyjmuje również narożne ścięcie linii ogrodzeń dla drogi zbiorczej - ul. [...] oraz dla dojazdu [...] odpowiednio 10 m x 5 m. Z tego względu organ pierwszej instancji nakazał K. B. doprowadzenie budowy ogrodzenia znajdującego się na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] do zgodności z zapisami planu. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczającego na terenach, których przeznaczenie zostało zmienione w planie miejscowym możliwość dotychczasowego ich wykorzystywania do czasu zagospodarowania tych terenów zgodnie z planem, organ odwoławczy wskazał, że przepisu tego nie można wykładać rozszerzająco, doszukując się w nim przesłanki umożliwiającej realizację robót budowlanych przy budowie obiektów, mimo zakazu ich wznoszenia sformułowanego w obowiązującym planie miejscowym. Podkreślił ponadto, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nastąpiła w momencie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] w gminie [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...], a zatem inwestor miał świadomość budowy ogrodzenia niezgodnie z zapisami planu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnym było zatem wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła K. B. Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r. poz. 647) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że artykuł ten nie daje podstawy do korzystania przez właściciela nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. ogrodzenia części terenu przy ul. [...] w [...] i korzystanie z niego w celach mieszkalnych i rekreacyjnych, do czasu ostatecznego przystąpienia do zagospodarowania tego terenu zgodnie z uchwalonym planem miejscowym. Ponadto skarżąca wskazała, że droga [...] w chwili obecnej nie jest drogą gminą, a drogą wewnętrzną, dojazdową do dalszych posesji. Podniosła również, że teren nieruchomości przy ul. [...] w [...], który został przez nią zagrodzony, nie został do chwili obecnej zagospodarowany w sposób przewidziany przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest również wiadomym, kiedy to nastąpi i czy w ogóle ten plan będzie realizowany. Z tego względu zdaniem skarżącej korzystanie przez nią w dotychczasowy sposób z nieruchomości jest całkowicie zgodne z prawem i mające oparcie w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, biorąc pod uwagę okoliczność, że inwestycja budowlana na działce przy ul. [...] w [...] nie jest jeszcze ukończona, a ogrodzenie zabezpiecza plac budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu. W przedmiotowej sprawie, w niekwestionowanym stanie faktycznym skarżąca wykonała ogrodzenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] od strony drogi wewnętrznej [...] bez dokonania zgłoszenia. Organ stwierdził, że inwestycja jako niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega procedurze naprawczej. Nie wskazał, treści konkretnego przepisu z tego planu, wskazując ogólnie, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie z zapisami obowiązującego planu. W aktach administracyjnych przesłanych Sądowi brak jest Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] w gminie [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy , znajduje się tylko pismo z dnia [...] lipca 2007 r. zatytułowane jako "Wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego", wydany skarżącej na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, z którego wynika, że teren komunikacji -[...] dojazd (droga wewnętrzna) jest planowany do poszerzenia do 8 m w liniach rozgraniczających. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r., II OSK 2673/12). Zapis w wypisie z planu wskazuje na pewne zamierzenie w przyszłości, bliżej niesprecyzowane, zdarzenie przyszłe niepewne, zarzut zatem, że ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z przepisami, zwłaszcza w kontekście przedstawionego przez skarżącą na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. pisma Wójta Gminy z dnia 18 kwietnia 2014 r., z którego wynika, że droga oznaczona w mpzp symbolem [...] stanowi drogę wewnętrzną prywatną i gmina nie planuje przejmować na własność drogi składającej się z działek oznaczonych nr ew. [...] nie został dostateczne uzasadniony. Skarżąca w toku całego postępowania, również w skardze podnosiła, że ogrodzenie ma charakter zabezpieczający plac budowy, która nie została jeszcze zakończona, organ nie odniósł się również do tego zarzutu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien w oparciu uchwałę Rady Gminy [...] ustalić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w sytuacji stwierdzenia niezgodności z nim wykonanego ogrodzenia wskazać, który przepis tego planu został naruszony. Organ winien również ustalić, czy w myśl wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, skarżąca miała obowiązek dokonać zgłoszenia budowy ogrodzenia, czy też taki obowiązek na niej nie ciążył. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności sprawy pozwoli organowi na podjęcie stosownej procedury i rozstrzygnięcia. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.