VII SA/Wa 757/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 roku znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzja z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. KPA (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku K.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...] stwierdzającej nieważność Starosty [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i K.Z. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew.: [...] i [...] w miejscowości C., gm. J. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz.1118 ze zm.), który obliguje organ architektoniczno - budowlany do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w decyzji w przypadku braku miejscowego planu. W sprawie wszczętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, teren projektowanej inwestycji znajdował się na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy J. nr . z dnia [...] sierpnia 2005r. oznaczonym symbolem "MM" z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z § 73 Planu, warunkiem planowania nowej zabudowy jest zachowanie linii rozgraniczających ulice oraz linii zabudowy zgodnych z rozdziałem VII planu, który przewiduje nieprzekraczalną linie zabudowy 20m od osi drogi. Projektowana rozbudowa budynku mieszalnego usytuowana została w odległości 3m od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę powiatową, co daje odległość około 8m od osi tej drogi. Takie zaprojektowanie inwestycji pozostawia w sprzeczności z zapisem Planu dlatego tez w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja z dnia [...] października 2006r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując ostateczną decyzję Wojewody [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazał, i w jego ocenie decyzja ta nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.Z. podnosząc, iż rozbudowę domu rozpoczął na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006r. udzielającej pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż w takiej sytuacji nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję determinuje bowiem zakres jej sadowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia nie polega na prostej weryfikacji oceny dokonanej przez organ w pierwszym postępowaniu, ale na ustaleniu czy decyzja wydana w wyniku tej kontroli jest wadliwa w stopniu skutkującym jej nieważność. Różnica przedmiotu obu przeprowadzonych w sprawie postępowań nadzwyczajnych jest zatem istotna. Gdy chodzi o wadę rażącego naruszenia prawa, zbadaniu w pierwszej kolejności podlega, czy zakwestionowana decyzja nadzorcza rażąco narusza normę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym za rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy uznać sytuację, gdy przy braku jakiegokolwiek naruszenia prawa stwierdzono nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albo gdy stwierdzenie nieważności nastąpiło w sytuacji ustalenia "zwykłego", niekwalifikowanego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest, ostatnio już powszechnie akceptowany pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu który został naruszony, - oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jaki wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por wyrok SN z 8 kwietnia 1994r. IIIARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009r., II OSK 257/08 nie publ.). Z powyższego wynika, iż pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącego ( zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r.) uzależnione było od wykazania, iż decyzję z dnia [...] listopada 2007r. obciąża kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa. Skarga zmierza do wykazania , iż decyzja z dnia [...] listopada 2007r. zawiera wadę polegającą na błędnym przyjęciu przez Wojewodę [...], iż wykazana przez niego niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i K.Z. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Analizując w świetle art. 156 kpa prawną dopuszczalności uwzględnienia takiego stanowiska w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. należy stwierdzić, iż tylko wykazanie, że decyzji z dnia [...] listopada 2007r., którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzono nieważność decyzji z 16 października 2006r. sama rażąco narusza prawo tj. przywołany art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem wydano ją w sytuacji oczywistego braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006r. W ocenie Sądu przypadek taki w niniejszej sprawie wystąpił. Wojewoda [...] stwierdzając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji z [...] października 2006r. uznał, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem projektowana inwestycja naruszała nieprzekraczalną linie zabudowy określoną w Planie zagospodarowania przestrzennego (§ 51 uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2005r.). Zdaniem Sądu Wojewoda [...] nie wykazał jednak, iż w postępowaniu zakończonym tą decyzją doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania decyzja z dnia [...] października 2006r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] i [...] w miejscowości C. Zgodnie z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2005r. (którego wypis i wyrys znajduje się w aktach sprawy (K. - [...])), nieprzekraczalna linia zabudowy to linia sytuowania ściany frontowej nowych budynków lub ich części (z pominięciem wykuszy, balkonów, elementów wyjściowych budynku, ryzalitów) bez jej przekroczenia. Ograniczenie to nie dotyczy modernizacji i przebudowy budynków istniejących - § 3 pkt 13 Planu. § 46 zaleca, w obrębie obszarów oznaczonych na rysunku Planu symbolem KOW obejmującym m. in. miejscowość C., utrzymanie dotychczasowej linii zabudowy - stałej linii zabudowy określonej na rysunku Planu. § 51 Planu, na który wskazał Wojewoda [...], znajduję się natomiast w Rozdziale normującym zasady obsługi w zakresie komunikacji i dotyczy terenu określonego na rysunku Planu symbolem KD-DP(Z), którego przeznaczeniem podstawowym są drogi publiczne - istniejące drogi powiatowe - zbiorowe. Zasady i warunki zagospodarowania tego terenu zostały określone w Planie w sposób następujący: utrzymanie istniejącej szerokości w liniach rozgraniczających z załażeniem docelowej modernizacji do 20,0m, nieprzekraczalna linia zabudowy 20,0m od osi drogi, stała linia ogrodzeń stałych 10,0m od osi drogi Jak wynika z wyrysu Planu działki objęte projektowaną inwestycją znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem "MM" - teren zabudowy mieszkaniowej mieszanej i ustalenia wynikając z § 51 Planu (teren oznaczony symbolem KD-DP(Z)) ich nie dotyczą. Organ stwierdzając nieważność decyzji z [...] października 2006r. pominął także § 3 pkt 13 Planu wyłączający modernizację i przebudowę budynków istniejących spod ograniczeń wynikających z zachowania nieprzekraczalnych linii zabudowy. Powyższa analiza pozwala, w ocenie Sądu na stwierdzenie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem organ zastosował ten przepis przy braku przesłanek do wnioskowania, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2006r. doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmawiając zatem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie uznał, iż nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 kpa bowiem mimo umieszczenia go w akcie o charakterze prawno - procesowym posiada charakter natury materialnej określa bowiem w sposób pozytywny materialno prawne przesłanki nieważności decyzji administracyjnych.3` Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.