VII SA/Wa 757/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].12.2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż w dniu [...].12.2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło podanie G. K. informujące o popełnieniu samowoli budowlanej przez E. i Z. G. polegającej na przebudowaniu lokalu nr [...] wraz z jego podziałem na dwa lokaIe o nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawca zażądał podjęcia stosownych działań w ramach nadzoru budowlanego, podnosząc jednocześnie, iż jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej oraz właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w większej części bezpośrednio nad Iokalem nr [...], posiadającym udział w nieruchomości wspólnej. Organ I instancji wydał w dniu [...].12.2013 r. na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 k.p.a. postanowienie nr [...], znak: [...], o którym jest mowa na wstępie. Według stanowiska organu powiatowego zawartego w treści uzasadnienia postanowienia wniosek G. K. stanowi dla niego jedynie informację odnośnie robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr [...]. W ocenie PINB [...] wnioskodawczyni nie jest ani właścicielem ani zarządcą przedmiotowego budynku, wobec czego nie może być uznana za stronę, której przysługiwałoby uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo bowiem uznał, że wnioskująca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego wniosku, a także w zażaleniu wnioskująca G. K., podała, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], posiadającym prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w większej części bezpośrednio nad lokalem nr [...], a także udział w nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżącej właścicielowi lokalu przysługuje prawo do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, jeżeli przedmiot sprawy dotyka jego prawa własności co ma miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na potencjalną możliwość ingerencji w istniejącą w budynku mieszkalnym instalację elektryczną, gazową, wodno-kanalizacyjną poprzez jej przebudowę w trakcie wykonywania robót budowlanych w lokalu nr [...] zmierzających do wydzielenia dwóch mniejszych lokali. Skarżąca podniosła, iż podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale, czego inwestor nie uzyskał. Skarżący w zażaleniu wniosła o uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, domagając się wznowienia postępowania, w którym będzie stroną lub wszczęcia postępowania z urzędu. Organ podkreślił, że zgodnie z dyspozycją normy prawnej art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 61 § 1 Kpa przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to dowolności organu administracji publicznej w wyborze formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podał, że podziela stanowisko organu powiatowego odnośnie tego, że zgodnie z generalną zasadą skargowości, wyrażoną w przepisie art. 61 § 1 Kpa, wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa, zaś o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi on wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć forma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Organ podkreślił, że co do zasady, członek wspólnoty mieszkaniowej posiadający na. własność lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym objętym wspólnotą mieszkaniową jest reprezentowany przez zarząd wspólnoty i nie może domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu jako strona, chyba że wykaże swój indywidualny interes prawny w danej sprawie administracyjnej. W ocenie [...] WINB G. K. ani w podaniu z dnia [...].12.2013 r., ani w zażaleniu nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co oznacza, że w zgłoszonej przez nią sprawie administracyjnej nie przysługują jej uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Nie powołała się bowiem na konkretny przepis prawa materialnego, wskazujący na naruszenie lub ograniczenie swobody korzystania ze stanowiącego jej własność lokalu mieszkalnego. G. K. nie wykazała, aby wskutek robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] doszło do jakichkolwiek realnych uszkodzeń w zajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym czy też niesprawności w funkcjonowaniu instalacji obsługujących jej lokal. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie pierwszoinstancyjne nr [...] z dnia [...].12.2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sądy te nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie natomiast niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] lutego 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek G. K. Podstawą materialno – prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania – a więc, czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego., czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć forma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo podkreślić należy, iż wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [art. 61 a § 1 Kpa]. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli z żądania wszczęcia postępowania w sposób oczywisty wynika, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, to mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] i właścicielka lokalu o nr [...]. Jej wniosek o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego dotyczył robót budowlanych związanych z robotami związanymi z podziałem lokalu nr [...] w budynku wspólnoty oraz przebudowy instalacji w budynku a więc ingerencję w część wspólną. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, iż interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 z późn. zm.). Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia zaś przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali oznacza, że to zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, lecz uregulowanie to nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw. W tym miejscu zauważyć należy, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawy, to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie w której może wystąpić także wspólnota. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1996/97, LEX nr 48720 i wyrok SA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 1397/97 LEX nr 48719). Natomiast w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. II OSK 1912/06, LEX 510758 Naczelny Sąd Administracyjny doprecyzowując powyższy pogląd wskazał, iż właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej, zaś czynności prawne w tym zarządzaniu rzeczą czynności faktyczne, np. remont, konserwacja i czynności polegające na załatwieniu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu odwoławczego, że skarżąca, nie wykazała interesu prawnego odrębnego od wspólnoty, której jest członkiem, koniecznego dla przyznania jej przymiotu strony. Powołując się jedynie na swój tytuł własności do lokali mieszkalnych i do części wspólnych nieruchomości, nie wykazała uszczerbku w swoim indywidualnym interesie prawnym, ani też nie wykazała konkretnego naruszenia warunków korzystania z lokalu mieszkalnego chronionego przez przepisy prawa materialnego. Przy czym w ocenie Sądu, już z treści pisma (wniosku) skarżącej wynikało, że brak interesu prawnego wnioskującej w niniejszej sprawie jest oczywista i stwierdzenie tego nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.