VII SA/Wa 757/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...][...] Konserwator Zabytków odmówił umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu elewacji budynku przy ul. [...] oraz nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "Z" (dalej jako Skarżąca lub Spółdzielnia) doprowadzenie zabytku - zespołu architektoniczno-budowlanego Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej do poprzedniego stanu poprzez przywrócenie pierwotnej formy (sprzed remontu) wklęsłych ścianek osłonowych klatek schodowych oraz usuniecie obróbek blacharskich okrągłych okien na południowej elewacji budynku przy ul. [...] , w terminie do dnia 31 maja 2018 r. II. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po zbadaniu odwołania Skarżącej, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) stwierdził uchybienie przez Spółdzielnię terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, iż stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym strona została prawidłowo poinformowana w pouczeniu zaskarżonej decyzji, natomiast zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., termin uważać należy za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1481 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. została skutecznie doręczona Spółdzielni w dniu 21 czerwca 2017 r. (vide ZPO). Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 5 lipca 2017 r. Odwołanie Spółdzielni od ww. decyzji, noszące datę 4 lipca 2017 r., zostało wniesione w dniu 13 lipca 2017 r. za pośrednictwem doręczyciela, o czym świadczy prezentata znajdująca się na odwołaniu. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 57 § 2 pkt 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. W przypadku nadania przesyłki u operatora niebędącego operatorem wyznaczonym, czynność złożenia odwołania uważa się za dokonaną w dacie wpływu pisma do organu, nie zaś w dacie nadania przesyłki. Tym samym naruszony został termin do wniesienia odwołania, a strona w odwołaniu nie zawarła prośby o jego przywrócenie. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia, kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu Ministra zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., polegające na ustaleniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, w sytuacji, gdy odwołanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej Poczty Polskiej S.A., tj. operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie w całości. W każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Natomiast art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. stanowi, że termin powyższy uznaje się za dotrzymany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Odwołanie od decyzji [...] Konserwatora Zabytków zostało przez Spółdzielnię nadane w placówce Poczty Polskiej S.A. w terminie przewidzianym. Tym samym postanowienie Ministra wydane zostało z naruszeniem dyspozycji art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, że odwołanie wniesione po terminie jest spóźnione, zatem organ II instancji słusznie zauważa, iż ma nie tylko prawo ale i obowiązek zastosować normę z art. 134 k.p.a. Należy jednak zauważyć, iż zanim organ zastosuje powyższy formalny przepis, jest zobowiązany do jednoznacznego i niewątpliwego ustalenia, czy rzeczywiście odwołanie zostało przez stronę wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wnikliwy istotnych okoliczności rodzących się na tle wywiedzionego przez Spółdzielnię odwołania, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 w zw. z art. 134 k.p.a. Należy ogólnie wskazać, iż przepisy postępowania administracyjnego ustanawiają reguły służące uporządkowaniu relacji pomiędzy stroną a organami administracji publicznej, zapewniając przez to pewność i przewidywalność wzajemnych działań tych "uczestników" sprawy administracyjnej. Przepisów postępowania administracyjnego nie można przez to rozumieć w ten sposób, iż służą one do ograniczenia stronie prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym wszystkie te normy prawne, które dopuszczają formalne a nie merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego, a taką jest norma wywodzona z art. 134 k.p.a., należy stosować z dużą rozwagą i w całkowitym przekonaniu, że nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do wypełnienia się jej hipotezy. W niniejszej sprawie okoliczności sprawy wyglądają w ten sposób, iż odwołanie Spółdzielni datowane jest na dzień 4 lipca 2017 r., a zatem na dzień przed upływem terminu końcowego do jego wniesienia. Organ odwoławczy swoją ocenę zdarzeń konstruuje natomiast na podstawie wyłącznie prezentaty organu I instancji przystawionej na pierwszej stronie odwołania, z analizy której wynika, iż zostało ono dostarczone do biura podawczego [...] Konserwatora Zabytków przez doręczyciela w dniu 13 lipca 2017 r. (pozostałe możliwości tj. "osobiście" i "poczta" są bowiem wykreślone). W ocenie Sądu organ, korzystając z niezwykle surowego dla Strony środka formalnie kończącego postępowanie, w sposób nie dość wnikliwy poddał ocenie motywy takiego działania, przyjmując uproszczony scenariusz, iż Skarżąca pomimo oznaczenia odwołania datą dzienną 4 lipca 2017 r., składa je przez doręczyciela, a więc nie osobiście, w dniu 13 lipca 2017 r. Inaczej mówiąc, okoliczność złożenia odwołania z o wiele wcześniejszą datą sporządzenia, niż data doręczenia, nie wzbudziła w organie jakichkolwiek wątpliwości czy zastrzeżeń, co do powodów takiego stanu. Zdaniem Sądu w tego rodzaju sytuacji, w dodatku w sprawie, w której nie występują strony postępowania administracyjnego o spornych interesach, organ winien był w myśl zasad określonych w art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. co najmniej wystąpić do Spółdzielni o wyjaśnienie w jaki sposób złożone zostało przez nią odwołanie, w szczególności w jakiej dacie. Takie działanie pozwoliłoby uniknąć zbędnego stwierdzania uchybienia terminu, bowiem jak wynika z załączonego do skargi dowodu w postaci kopii książki nadawczej, Spółdzielnia nadała w dniu 5 lipca 2017 r. przesyłkę polecona do organu I instancji o pocztowym numerze nadawczym ([...], a więc w dacie w której nadanie takiej przesyłki należałoby zakwalifikować jako skuteczne jej wniesienie do organu w myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (operatorem była Poczta Polska). Powyższe potwierdza także śledzenie przesyłek dostarczanych przez Pocztę Polską (https://emonitoring.poczta-polska.pl), które Sąd przeprowadził z urzędu. W konsekwencji Strona dowiedziała się o rzeczywistym doręczeniu jej przesyłki poleconej (w dniu 13 lipca 2017 r.) dopiero z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem wyjaśnienie wątpliwości związanych z wniesionym odwołaniem, chociażby przez skierowanie do Skarżącej prostego pisma z żądaniem wskazania w jaki sposób odwołanie zostało wniesione do organu I instancji, niewątpliwie doprowadziłoby do wyjaśnienia zwłoki czasowej pomiędzy datą pisma a datą rzeczywistego dostarczenia przesyłki przez Pocztę Polską. Nadto, forma prezentaty organu I instancji wskazuje, iż rozróżnia on wniesienie korespondencji osobiście, przez pocztę lub doręczyciela. Skoro tak, wyjaśnienia wymagało także, dlaczego pismo dostarczane przez doręczyciela nie jest w kopercie. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.