VII SA/Wa 758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T A na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 758/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], (zwany dalej także: PINB w [...]) działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. 267) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r. poz. 1623), po rozpatrzeniu sprawy prawidłowości usytuowania rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego oraz wiaty na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w zakresie objętym właściwością organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2011 r. T A zwróciła się do ww. organu o interwencję w sprawie rynny, odprowadzającej wodę opadową z powierzchni budynku mieszkalnego i wiaty usytuowanej w granicy działek, będącej samowolą budowlaną dokonaną przez W B i powodującej przy dużych opadach deszczu zalewanie działki skarżącej. Podczas oględzin przedmiotowego dachu z rynną stwierdzono, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...]znajduje się budynek mieszkalny i wiata, usytuowana w granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...]. Konstrukcja wiaty jest drewniana, dach oparty z jednej strony na ścianie budynku mieszkalnego, a z drugiej strony na murowanym ogrodzeniu. Spadek dachu w kierunku granicy działki z rynną opartą na murze. Woda deszczowa odprowadzana za pomocą rur spustowych na teren własnej nieruchomości. Ponadto stwierdzono, że woda deszczowa z dachu budynku mieszkalnego jest odprowadzana rurą spustową na dach ww. wiaty. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. T A oświadczyła, że rynna wystaje na jej posesję, przecieka również śnieg zsuwa się z dachu na jej posesję. W B w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował organ, że wykonał nowe rynny o większej średnicy i przepustowości, odpływy na własną nieruchomość, założył kraty przeciwśniegowe i lodowe, zainstalował kable energetyczne w rynnach w celu rozpuszczania lodu zalegającego w rynnach. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2012 r. potwierdziła wykonanie ww. zabezpieczeń. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wskazała, że w dalszym ciągu okresowo jej nieruchomość jest zalewana i podtapiana. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego ustalono, że budynek W B został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia [...] września 1975 r. i uzyskał pozwolenie na użytkowanie w dniu [...] sierpnia 1985 r. Z inwentaryzacji budowlanej, która była załącznikiem do ww. pozwolenia w związku ze zmianami dokonanymi w trakcie budowy wynikało, że pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a murem granicznym istniała częściowo zadaszona pergola. Pergola, w części od strony budynku mieszkalnego, posiadała pokrycie dachowe, a od strony granicy, krokwie oparte na murze granicznym. W dokumentacji nie wskazano sposobu odprowadzania wody deszczowej od strony działki T A. Organ wskazał, że z powyższego wynika, że W B wykonał nad częścią pergoli - na istniejących krokwiach - pokrycie dachowe bez zmiany konstrukcji więźby dachowej, jej spadku i kąta nachylenia, a co za tym idzie również rynny i rury spustowe - już po zakończeniu budowy. Podczas kontroli nie stwierdzono aby wykonane roboty budowlane wymagały zmian lub przeróbek lub były wykonane nieprawidłowo, niezgodne z obowiązującymi przepisami. Nie istnieje zakaz wykonywania spadku dachu w kierunku granicy działki sąsiedniej, a jedynie zakazane jest odprowadzanie wody deszczowej na teren sąsiedniej nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzono, że woda deszczowa za pomocą rur spustowych odprowadzana jest na teren działki W B. Ponadto inwestor podczas trwającego postępowania wymienił stare rynny na nowe, o większym przekroju, nowe odpływy oraz zainstalował kraty śniegowe na dachu. Biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej, że przyczyną zalewania jej działki jest rynna wystającą z dachu, z której przy obfitych opadach, woda przelewa się na jej działkę, organ uznał, że powstały uzasadnione wątpliwości czy prawidłowo zostały dobrane rynny i rury spustowe, ich ilość, średnica itp., w stosunku do powierzchni dachu. Z tego względu postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nakazał W B, na podstawie art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane, przedstawić ocenę techniczną co do prawidłowości wykonanego systemu orynnowania ww. budynku i wiaty od strony działki nr ew. [...], z uwzględnieniem średnic rynien, rur spustowych, przepustowości, gwarantującego odprowadzanie wód opadowych na teren działki nr ew. [...]. Inwestor W B przedłożył opinię techniczną dotyczącą rozmiaru orynnowania dachowego na ww. budynku mieszkalnym. Z oceny tej wynikało, że przekroje rynien i rur spustowych są odpowiednie do odprowadzania wody deszczowej na posesję właściciela domu przy ul. [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie orynnowania oraz usytuowanie rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego oraz wiaty jest niewłaściwe. Stan techniczny orynnowania nie budził zastrzeżeń. PINB w [...]zaznaczył przy tym, że kwestia dotycząca naruszenia granic nieruchomości nie leży w kompetencji organu budowlanego, a wszelkie zaistniałe na tym tle nieporozumienia zainteresowani powinni rozstrzygać na gruncie prawa cywilnego. W tej sytuacji uznał, że nie ma jakichkolwiek podstaw do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie i do prowadzenia postępowania. W związku z tym umorzył postępowanie na podstawie art. 105 §1 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T A, wnosząc o jej uchylenie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na uwadze złożoną w sprawie opinię kierownika budowy K S, jak również stwierdzoną przez inspektorów PINB w [...]prawidłowość samych robót budowlanych przy wykonaniu systemu orynnowania przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz wiaty, ewentualne zalewanie działki T A nie jest spowodowane złym stanem technicznym czy wadliwym wykonaniem odprowadzenia wody deszczowej z obiektów użytkowych na posesji W B. [...]WINB stwierdził, iż organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin na terenie ww. nieruchomości oraz mając na uwadze zapisy oceny technicznej przedłożonej w toku postępowania ustalił prawidłowo stan faktyczny. Odnosząc się do kwestii naruszenia własności przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych stwierdził, że w kontrolowanym stanie faktycznym pozostawała ona poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Ponadto wskazał, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył prawidłowości usytuowania rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego oraz wiaty i w tym też wyznaczonym zakresie organ powiatowy wszczął postępowanie. Zatem podnoszenie na etapie postępowania odwoławczego kwestii przebudowy pergoli (nazywanej przez skarżącą wiatą/półotwartym garażem) nie ma znaczenia na gruncie sprawy orynnowania i prawidłowości odprowadzania wód opadowych. W świetle powyższego organ wskazał, że decyzja organu I instancji nie narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż ustalono w sposób jednoznaczny i rzetelny brak nieprawidłowości w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy organ II instancji przychylił się do zdania organu powiatowego o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, co dawało podstawę do podjęcia orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Tym samym organ utrzymał w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T A Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 § 3 K.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że przedmiotem wniosku z [...] października 2011 r. było odstępstwo od udzielonej zgody na budowę ogrodzenia i wybudowanie obiektu budowlanego w granicy działki, szkodliwie oddziaływającego na nieruchomość sąsiednią, c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez pozorność uzasadnienia decyzji i niewłaściwą kwalifikację przedmiotu postępowania skupionego na rynnie odprowadzającej wody opadowe; 2. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że obiekt altany garażowej nie jest przedmiotem postępowania. - naruszenie przepisów prawa materialnego naruszenie art. 48 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 30 w związku art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku wskazał, że decyzja narusza art. 7, 77 i 107 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzją jak i decyzja ją poprzedzająca, nie odpowiadają prawu. Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości usytuowania rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego oraz wiaty na terenie działki nr ew. [...] przy ul[...] w [...]. Zdaniem Sądu umorzenie postępowania administracyjnego było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Organy uznały, że ze złożonej w sprawie opinii kierownika budowy K S, jak również stwierdzonej przez inspektorów PINB w [...] prawidłowości robót budowlanych przy wykonaniu systemu orynnowania przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz wiaty wynika, że ewentualne zalewanie działki T A nie jest spowodowane złym stanem technicznym, czy wadliwym wykonaniem odprowadzenia wody deszczowej z obiektów użytkowych na posesji W B. Zatem podstawą umorzenia postępowania administracyjnego przez organy były po pierwsze ustalenia kontroli przez pracowników PINB w [...], a po drugie złożona w sprawie opinia techniczna. Odnosząc się do pierwszej podstawy rozstrzygnięcia organów tj., ustaleń kontroli należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w tej części nie koresponduje z dalszą treścią decyzji. Rozwijając tę kwestię wskazać należy, że organ w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, iż na podstawie ustaleń kontroli uznał, że wykonane roboty budowlane dotyczące orynnowania nie wymagały zmian lub przeróbek lub były wykonane prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie organ ten w dalszej części uzasadnienia wskazuje, że powziął wątpliwości co do badanej kwestii tj. do prawidłowości ww. prac – wskazał, że uznał biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej, że podstawową przyczyną zalewania jej działki jest rynna wystającą z dachu, z której przy obfitych opadach, woda przelewa się na jej działkę oraz że w dalszym ciągu i nieustannie okresowo jej nieruchomość jest zalewana i podtapiana. Zatem organ wprost stwierdził, że powstały uzasadnione wątpliwości czy prawidłowo zostały dobrane rynny i rury spustowe, ich ilość, średnica itp., w stosunku do powierzchni dachu. Z tego względu wydał postanowienie nakładające obowiązek sporządzania opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanego systemu orynnowania. Zdaniem Sądu nie można było uznać, że kontrole przeprowadzone w sprawie wykazały prawidłowość wykonanych prac, a jednocześnie powziąć wątpliwość co do prawidłowości tych prac. Stwierdzenia te są ze sobą sprzeczne. Tym samym nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu zasadnym było zobowiązanie inwestora do przedstawienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanego systemu orynnowania. Ww. opinia została złożona na skutek postanowienia PINB w [...]z dnia [...] września 2013 r. nakazującego W B przedstawić ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanego systemu orynnowania ww. budynku i wiaty od strony działki nr ew. [...], z uwzględnieniem średnic rynien, rur spustowych, przepustowości, gwarantującego odprowadzenie wód opadowych na teren działki nr ew. [...]. W omawianej opinii jej autor wskazał, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. ujawniono, że przekroje rynien, jak i rur spustowych są odpowiednie do odprowadzenia wody deszczowej na posesję właściciela domu przy ul. [...]. Należy jednak wskazać, że tak sporządzona opinia ta nie mogła stanowić podstawy do uznania jej za wiarygodny dowód w sprawie. Przede wszystkim jest to opinia która nie odnosi się do wskazań zawartych w postanowieniu organu z dnia [...] września 2013 r. oraz nie zawiera żadnych ustaleń technicznych wskazujących na prawidłowość wykonanych prac. W szczególności nie została poparta żadnymi obliczeniami na temat przepustowości rur odprowadzających wodę, w związku z powierzchnią dachu i ilością wody, która potencjalnie może spływać z dachu przy określonych opadach (litry na metr2 powierzchni). Ocena taka powinna przedstawiać przepustowość rur odprowadzających wodę, a po drugie wskazać jaka ilość wody konieczna będzie – przy określonych opadach – do zebrania z istniejącej powierzchni dachu. Możliwe jest bowiem wyliczenie jaka ilość wody deszczowej może spadać na dach o określonej powierzchni i zestawić tę wielkość z przepustowością rur w omawianym budynku. Zatem w sprawie tej nie przedstawiono dowodu na sprawność i szczelność systemu orynnowania. Z powyższych względów Sąd uznał ww. opinię za gołosłowne oświadczenie jej autora, które nie mogło było być uznane za wiarygodny dowód w sprawie. Nie wynikają z niej żadne dane techniczne istotne dla ustalenia prawidłowości wykonanych prac budowlanych. Konieczność ich wskazania wynikała wprost z postanowienia PINB w [...]z dnia [...] września 2013 r. Dlatego opinia taka nie mogła stanowić podstawy do umorzenia postępowania. Tym samym uznać należy że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający art. 7 i 77 K.p.a. i, że do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego doszło przedwcześnie. Organ dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję. Tych wadliwości nie dostrzegł także organ odwoławczy. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 K.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieodpowiadający ww. zasadom wpływa również na wadliwość uzasadnienia decyzji i naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia art. 152 p.p.s.a.