VII SA/Wa 758/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, Protokolant ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu geodezyjnego B. I. stwierdza nieważność § 9 pkt 3, § 9 pkt 6 w zakresie sfomułowania "dopuszcza się wyłącznie uprawy rolnicze" oraz § 9 pkt 9 podpunkt a) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek gruntu nr ewid. [...] i [...] obrębu [...]., położonych w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] II. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek gruntu nr ewid. [...] i [...] obrębu [...] B. w zakresie w jakim nie wyznacza nieprzekraczalnej linii zabudowy III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Gminy B. na rzecz H. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Rada Miejska w B. podjęła [...] maja 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu geodezyjnego B. H. Z. złożyła pismem swego pełnomocnika datowanym na 20 stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 55R (w zakresie dotyczącym działek gruntu nr ewid. [...] i [...], obrębu [...]), stanowiących jej własność, co do § 9 pkt 1), pkt 2), pkt 3), pkt 6), pkt 9) lit. a) oraz co do części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie niewyznaczającym maksymalnej nieprzekraczającej linii zabudowy w odniesieniu do ww. terenu. Pełnomocnik skarżącej zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: "1. naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm.), z uwagi na naruszenie przez Uchwałę ustaleń poczynionych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przyjętego w uchwale Rady Gminy B. z [...] października 2000 r., nr [...]; 2. naruszenie art.1 ust.2 pkt 7) i 9), art.3 ust.1, art.4 ust.1 oraz art.28 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust 3, art 87 ust 2 oraz art 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Miejską w B. granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne". Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących własność skarżącej. Działki te są działkami rolnymi, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest możliwa. Wprowadzony w MPZP przez Radę Miejską w B. zakaz jakiejkolwiek zabudowy (poprzez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy) na gruntach oznaczonych symbolami 55R wyklucza możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Działki rolne to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną. Nieuzasadnione i nieproporcjonalne było również arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 9 pkt 3) MPZP, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, że podnoszone w treści skargi zarzuty mieszczą się w granicach jej interesu prawnego, bowiem gdyby postanowienia planu nie naruszały przytoczonych powyżej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to skarżąca byłaby uprawniona do wykorzystywania stanowiących jej własność działek gruntu w sposób zgodny z ich naturalnym - jako działek rolnych - przeznaczeniem. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do powyższego obszaru w sposób istotny narusza prawa skarżącej. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu geodezyjnego B., w części dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego w treści MPZP symbolem 55R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...] i [...] obrębu [...]) oraz w części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie niewyznaczającym maksymalnej nieprzekraczającej linii zabudowy w odniesieniu do ww. terenu, w zakresie zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącej wniósł także "o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w tymże zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie" i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielką działek oznaczonych w treści MPZP symbolem 55R (nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]) i z tego tytułu przysługuje jej interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu, naruszających wprost przysługujące jej prawa, w tym prawo własności powyższych nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. postanowienia planu miejscowego obligatoryjnie powinny pozostawać w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 9 pkt 1), pkt 2), pkt 3), pkt 6], pkt 9] lit. a) zaskarżonej uchwały, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem 55R zakazuje się arbitralnie możliwość lokowania jakichkolwiek budynków lub budowli, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. W sprawie zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a postanowieniami obowiązującego na terenie gminy B. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co stwarza konieczność stwierdzenia nieważności tegoż planu. § 2 pkt 6) MPZP stanowi, że poza wyznaczonymi w części graficznej planu maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy zakazuje się wprowadzać jakąkolwiek zabudowę kubaturową. Skoro część graficzna planu nie wyznacza linii zabudowy na obszarze 55R, to zabudowa tego obszaru - bez względu na rodzaj oraz charakterystykę tejże zabudowy - nie jest możliwa. Postanowienia obowiązującego na terenie gminy B. Studium nie dość, że w jakimkolwiek fragmencie nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżącej, to wprost taką możliwość przewidują. W treści Studium działka skarżącej oznaczona nr ewid. [...] została oznaczona, jako teren specjalistycznej produkcji zwierzęcej, natomiast działka o nr ewid. [...] została oznaczona, jako grunt orny słaby jakościowo. W Studium wskazano, że pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść MPZP w powyżej opisanym zakresie pozostałe w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwalenie planu miejscowego, w treści którego zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, którego postanowienia jak najbardziej przewidują możliwość wznoszenia budynków i budowli na działkach skarżącej. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w B. - w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach skarżącej - przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie należy wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały przez ustawodawcę wartości, które powinny być uwzględnione przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w B. nie sprostała przede wszystkim obowiązkowi precyzyjnego wykazania, z jakich względów akurat ten obszar gminy powinien być objęty zakazem zabudowy. Mając na uwadze faktyczne ukształtowanie terenu oraz niską klasę bonitacyjną położonych na tym obszarze gruntów, wprowadzenie powyższego zakazu nie ma nic wspólnego z chęcią kompleksowego zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, bowiem jest to przejaw interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych na konkretnym obszarze. Rada Miejska w B. pomija fakt, że grunty rolne, to nie tylko grunty o charakterze stricte uprawnym, ale także grunty, na których możliwe jest lokowanie budynków i budowli, które pozostałą w związku z produkcją rolniczą, tj., silosy zbożowe, obory, wiaty lub inne budynki gospodarskie, tym bardziej, jeżeli grunty Skarżącej położone są w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącej zabudowy. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że przeznaczenie jej działek powinno być oznaczone w treści MPZP, jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych, tj., symbolem RU. W taki sposób zostały bowiem oznaczone inne działki położone w sąsiedztwie działek Skarżącej, na których przed podjęciem zaskarżonej uchwały istniały już budynki inwentarskie. Sposób określenia zagospodarowania działek skarżącej w odniesieniu do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich narusza konstytucyjne prawo równości. Szczególną uwagę należy zwrócić na charakterystykę oraz dopuszczony przez Radę Miejską w B. sposób zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 17 RU, 15 RU, 16 RU, 10 RU (obszar położony najbliżej istniejącej zabudowy mieszkaniowej, na którym przewidziano możliwość lokowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Analizując załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, z jakich względów przy określaniu sposobu przeznaczenia działek Skarżącej "wykrojono" niejako z działki o nr ewid. [...] istniejący budynek inwentarski, oznaczając tę część działki symbolem 18RU, a na pozostałej części tej samej działki oraz na działce bezpośrednio do niej przylegającej (tj. [...]) wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Takich reguł planistycznych nie zastosowano jednak w odniesieniu do terenów oznaczonego symbolem 17 RU, 15 RU, 16 RU, 10 RU, które to tereny położone są w bliższej odległości od zabudowy mieszkaniowej w stosunku do działek skarżącej. Rada Miejska w B. naruszyła konstytucyjne zasady równości oraz proporcjonalności, a przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest również arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na obszarze 55R w odniesieniu do działek skarżącej przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa uzależniają możliwość lokowania ww. przedsięwzięć od uprzednio uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. W toku takiego postępowania - prowadzonego z udziałem społeczeństwa oraz wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska - sporządzony jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, diagnozowane jest zagrożenie związane z realizacją danej inwestycji i przedsiębrane są środki, które owe oddziaływanie mają ograniczać lub wyłączać. Skoro ustawodawca określił szczegółowo procedurę poprzedzającą realizację przedsięwzięć, o których mowa powyżej, to brak jest podstaw, aby w sposób generalny i całkowicie dowolny organy planistyczne wyłączały możliwość lokowania takich instalacji na całym obszarze objętym danym planem, nie podejmując nawet próby szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji. Wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących własność skarżącej, o których mowa, może być uzasadnione, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy. Rada Miejska w B. nie przeprowadziła jakichkolwiek badań i analiz, które potwierdzałyby zasadność wprowadzenia zakazu jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie oznaczonym symbolem 55R. Władztwo planistyczne nie może być traktowane, jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Zarzuty co do nadużycia przez Radę Miejską w B. władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości powinny być rozpatrywane w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części będzie miała miejsce wówczas, gdy nastąpi naruszenie zasad sporządzania studium lub miejscowego planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku wykazania naruszenia jednej z powyższych zasad w zakresie ingerencji władz publicznych w zakres uprawnień właściciela nieruchomości co do sposobów korzystania z nieruchomości, stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu w związku z naruszeniem zasad jego sporządzania. Rada Miejska w B. w odpowiedzi na ww. skargę wniosła o jej oddalenie i wskazała odnośnie zarzutu niezgodności pomiędzy zapisami studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że w jej ocenie nie zachodzi pomiędzy tymi uregulowaniami żadna niezgodność. Zakres i stopień związania planu miejscowego i ustaleń studium należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać, jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Dla oceny tej kwestii Rada przytoczyła wskazywane przez skarżącą zapisy ze studium "Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze" oraz "Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie chów bydła mlecznego), - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa - małe zakłady przetwórstwa rolno - spożywczego, usługi wprowadzanie i promowanie agroturystki". Z powyższych zapisów, ani wprost, ani w sposób dorozumiany nie wynika wniosek prezentowany przez Skarżącą. Tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy. Rada nie zgodziła się również ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej co do oceny, że przeznaczenie działek jej powinno być oznaczone, jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych, tj. symbolem RU. Skarżąca wywodzi swoje stanowisko z faktu, że działki położone w sąsiedztwie działek Skarżącej są oznaczone symbolami 17 RU, 15 RU, 16 RU, 10 RU, ale Rada zaznaczyła, że w sąsiedztwie działek należących do skarżącej znajdują się także działki oznaczone symbolami 62 R, 63 R, 64 R, 20 R, 61 R oraz 59 R, czyli mające takie samo przeznaczenie jak działki skarżącej. Teren oznaczony symbolem 55R ze względu na położenie jest objęty reżimem ochronnym wynikającym z położenia w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia prawa własności, jakie spowodowała zaskarżona uchwała Rada wskazała, że Gmina, sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego korzysta z przyznanego przepisami prawa tzw. "władztwa planistycznego", które to prawo uprawnia do określania warunków zagospodarowania przestrzeni. Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W celu ochrony ładu przestrzennego w planie ustalono przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy ze szczególnym wyważeniem interesów osób prywatnych oraz interesem publicznym i społecznym. Przysługujące gminie "władztwo planistyczne" pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w szczególności w kontekście oprócz samych zasad ochrony ładu przestrzennego, także ochrony krajobrazu i ochrony środowiska. Ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Oznacza to, że całokształt zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi być ukierunkowany na cele naczelne, to jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Odnosząc się do kwestii ograniczenia prawa własności, Rada wskazała, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Prawo własności korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej z przepisów ustaw oraz Konstytucji, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią ingerencję w prawo własności, które może podlegać ograniczeniom. Jest to przejawem władztwa planistycznego gminy. Rada wskazała, że nie przekroczyła uprawnień w zakresie władztwa planistycznego, a wydana przez nią uchwała jest ważna. Rolą Gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności oraz dbałość o ład przestrzenny. Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych nieruchomości rolnej skarżącej, istota prawa własności nie została ograniczona. Nieruchomości skarżącej mogą być w dalszym celu wykorzystywane na cele rolnicze w sposób, jaki to miało miejsce dotychczas. Tym samym o ograniczeniu prawa własności w zakresie, w jakim to podnosi, nie mogło mieć zdaniem organu mowy. Rada podkreśliła, że granicami władztwa planistycznego gminy są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W sprawie nie wystąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, co powoduje brak przesłanek dla stwierdzenia nieważność uchwały rady gminy. Po rozpoznaniu ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/20, oddalił skargę H. Z. na ww. uchwałę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła H. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 172/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielką nieruchomości, składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], z obrębu [...], zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie tej nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze. Skarżąca ma więc legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g.") w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim upatruje ona naruszenia prawa własności do nieruchomości oznaczonej co do tożsamości numerami ewidencyjnymi działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że Sąd ten orzeka ponownie w tej sprawie, związany ocena prawną i wskazaniami, zawartymi w ww. wyroku NSA z 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 172/21. Przypomnieć więc należy, że Sąd Naczelny ocenił prawnie zasadność zarzutu pełnomocnika skarżącej odnośnie wprowadzenia w odniesieniu do gruntów, stanowiących własność skarżącej zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R55. W takim tez zakresie NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie bowiem art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności. Tut. Sąd w pełni podziela ocenę prawna NSA, że wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Wyjaśnić tez należy, że mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne NSA zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że Rada dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, wprowadzając do uchwalonego planu takie ustalenia dla terenu rolniczego 55R, które oznaczają wyłączenie lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Wprawdzie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednakże mieścić się on powinien w granicach władztwa planistycznego. Rada Gminy przy uchwaleniu planu powinna była mieć na uwadze, że teren rolniczy nie powinien być ograniczony wyłącznie do gruntów uprawnych, lecz dopuszczona powinna być również zabudowa związana z produkcją rolniczą. Nie można wykluczyć przypadków, gdy określone kompleksy gruntów rolniczych znajdą w planie miejscowym przeznaczenie ograniczone tylko do upraw rolniczych. Organ nie przedstawił jednak żadnych takich okoliczności, które uzasadniałyby przyjęte w planie miejscowym ograniczenia co do zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że zgodnie z zamysłem studium, pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa, a według oświadczenia skarżącej, "nieruchomość skarżącej stanowią w zdecydowanej części grunty VI klasy bonitacyjnej". Zdaniem NSA, Rada nie wyjaśniła, dlaczego na terenie oznaczonym symbolem 55R wprowadziła całkowity zakaz zabudowy, dopuszczając wyłącznie uprawy rolnicze. Nie jest wystarczające – jak przesądził NSA - odwołanie się do okoliczności, że teren oznaczony symbolem 55R ze względu na położenie jest objęty reżimem ochronnym wynikającym z położenia w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...]. Względy ochrony środowiska powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności. Jak wprost wynika z uzasadnienia ww. wyroku NSA, ustalony przez Radę zakaz zabudowy obejmuje lokalizowanie wszelkiej zabudowy, co nie zostało w przekonywujący sposób uargumentowane, jakimi przesłankami kierował się organ planistyczny wprowadzając całkowity zakaz zabudowy na danym obszarze. Z reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. W sprawie zastosowano do nieruchomości skarżącej, położonych na terenie 55R, zakaz zabudowy, bez jednoczesnego wykazania ważnych potrzeb, usprawiedliwiających tak istotną ingerencję w prawo zagospodarowania nieruchomości rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w sposób wiążący, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Rada przy uchwalaniu MPZP nie uwzględniła w sposób właściwy interesu prawnego skarżącej. Mając powyższe na uwadze (w świetle hipotezy art. 153 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że w tej sprawie Gmina naruszyła w sposób ujęty w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zasady sporządzania planu przez nieuzasadnione przyjęcie w odniesieniu do nieruchomości skarżącej rozwiązań ograniczających jej prawo własności w sposób niezgodny z normami konstytucyjnymi i normami zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Skarga była więc w części zasadna. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wiążąco dla tut. Sądu uznał NSA w cytowanym wyżej wyroku, że zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium nie był zasadny – w tym też zakresie kwestia ta została ostatecznie przesądzona. Jednakże ustalenie w prawie miejscowym zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej (jako objętej jednostką planistyczną 55R) i to bez uzasadnienia stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego, niezgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości prawnej, że w polskim systemie prawnym gospodarstwem rolnym nie są wyłącznie części powierzchni ziemskiej, ale również budynki lub ich części, urządzenia i inwentarz, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610). Podobnie, z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 82) wynika, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ustawa ta nakazuje też rozumieć "gospodarstwo rolne" w sposób wskazany ww. przepisem Kodeksu cywilnego (art. 4 pkt 32). Jak wynika z powyższego, określanie w prawie miejscowym przeznaczenia gruntów, jako rolne musi uwzględniać specyfikę gospodarstw rolnych i to, co prawnie stanowi ich integralną część. Po to bowiem ustawodawca, określając definicje gospodarstwa rolnego i gruntów rolnych, odwołuje się do części składowych, aby podkreślić, że działalność rolnicza tylko wówczas może być prawidłowo wykonywana, gdy korzysta z odpowiedniego zaplecza w postaci budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej. Tym samym, prawo własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne musi być wykładane nie tylko na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego, ale z uwzględnieniem istoty takiego gospodarstwa. Stąd też wprowadzenie prawem miejscowym ograniczenia prawa zabudowy gospodarstwa rolnego skarżącej stanowiło nie tylko nieuzasadnione ograniczenie takiej specyficznej własności, ale dodatkowo powodowało naruszenie tych powszechnie obowiązujących norm prawnych, z których wynika wprost, że składową częścią gospodarstw rolnych są także obiekty budowlane służące produkcji rolnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP (i art. 6 k.p.a.) organa władzy publicznej działają w granicach prawa. W ocenie tut. Sądu przekroczeniem takich granic (stanowiącym jednocześnie nadużycie władztwa planistycznego) jest więc w żaden sposób nieuzasadnione uniemożliwienie skarżącej przez organ planistyczny korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości, będącej gospodarstwem rolnym, zgodnie z jej rolniczym (a więc prawnie zdefiniowanym) przeznaczeniem. Stanowi to również istotne naruszenie wolności działalności gospodarczej (rolniczej) skarżącej, wbrew art. 22 Konstytucji RP. Pamiętać należy, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). I choć ustawa zasadnicza dopuszcza władczą ingerencję w prawo własności, to jednak zawsze musi się to odbywać w zakresie istoty ograniczanego prawa. Jak zaś już była o tym mowa, prawo własności gospodarstwa rolnego w swej istocie dotyczy również korzystania z niego w pełny sposób, a więc i posadowienia na gruncie obiektów budowlanych niezbędnych do prawidłowej produkcji rolnej. Konstytucja RP, odnosząc się do aktów prawa miejscowego (a więc i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), zakreśla jednocześnie organom granice stanowienia takiego prawa - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). Skoro więc ustawa planistyczna nakazuje wprost organom uwzględniać w procesie tworzenia planów miejscowych prawo własności osób na terenie objętym planem, to nieuwzględnienie tego prawa (np. przez jego ograniczenie) musi być każdorazowo uzasadnione należycie ważonym interesem publicznym, czego w sprawie niniejszej zabrakło (i co trafnie potwierdził w cyt. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny). Mając powyższe na uwadze, tut. Sąd stwierdził, że § 9 pkt 3 i 6 zaskarżonej uchwały przez wyłączenie prawa zabudowy gospodarstwa rolnego skarżącej obiektami budowlanymi, służącymi produkcji rolnej stanowił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały Rady Gminy w tej części. W konsekwencji, również § 9 pkt 9 ppkt a zaskarżonej uchwały uznać należało za nieważny w odniesieniu do stanowiących własność skarżącej działek ewidencyjnych. Sąd stwierdził też nieważność tej części graficznej zaskarżonej uchwały, która w odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie wyznaczała nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż również i ta wada zaskarżonej uchwały powodowała przekroczenie władztwa planistycznego i nie była uzasadniona ważonym interesem skarżącej i interesem publicznym. Z uwagi na taki wyrok należało jednak oddalić skargę w tym zakresie, w jakim kwestionowała ona ważność uchwały w postaci objęcia gruntów skarżącej symbolem 55R, gdyż dopuszczenie prawa zabudowy działek skarżącej obiektami służącymi produkcji rolnej na skutek stwierdzenia przez tut. Sąd nieważności ww. paragrafów planu miejscowego powoduje, że wymienione ograniczenia planistyczne nie dotyczą przedmiotu własności skarżącej. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.