VII SA/Wa 759/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VII SA/Wa 759 /07 UZASADNIENIE Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 36 a w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r., Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), oraz art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...] – [...], etap II, km. [...] – [...]", w zakresie działek nr [...] i [...] wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r." Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, organ w dniu [...] listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w formie obwieszczeń dokonanych w urzędzie Gminy M. i O. oraz w prasie lokalnej, wraz z pouczeniem o prawie zgłaszania wyjaśnień i zastrzeżeń. Organ wskazał, że zastrzeżenia do niniejszej inwestycji wniósł J. B., J., E. i J. L. - nie będący stronami postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. B., J., E. i J. L. oraz Z. W . J. B. we wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji i podniósł, że skoro pozwolenie na budowę dotyczy drogi to decyzja o pozwoleniu na budowę powinna dotyczyć całego zamierzenia budowlanego a nie jedynie fragmentów, które samodzielnie jako drogi funkcjonować nie mogą. Jednak ani decyzja pierwotna z dnia [...] sierpnia 2004 r. ani też decyzja wydana obecnie - dotycząca dwóch działek, nie odnosi się do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Poza tym dokonana w ocenie J. B. niniejszym pozwoleniem budowlanym zmiana decyzji pierwotnej z dnia [...] sierpnia 2004 r. była wadliwa, albowiem wskazana przez organ podstawa prawna w postaci art. 36 a Prawa budowlanego nie koresponduje z treścią rozstrzygnięcia. Nadto zdaniem odwołującego się istnieje negatywne oddziaływanie projektowanej drogi ekspresowej [...] na jego nieruchomość, gdyż rzeczywista odległość budynków zakładu należącego do skarżącego wynosi 42 metry a nie 65 metrów jak wskazano w raporcie oddziaływania na środowisko. Interes prawny skarżący wywodził również z faktu, że budowa drogi uniemożliwi mu planowaną rozbudowę zakładu, a wybudowanie drugiej "nitki" drogi spowoduje naruszenie norm odległościowych wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż obiekty budowlane poza terenem zabudowanym powinny być oddalone od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej o co najmniej 40 m. Po wybudowaniu drogi, należące do zakładu skarżącego zbiorniki na nieczystości płynne znajdą się w odległości 25 m od krawędzi jezdni. W odwołaniu J., E. i J. L. oraz Z. W. wskazano na niezadowolenie z podjętej przez organ decyzji, przy czym większość przedstawianej argumentacji nie miała bezpośredniego związku z jej treścią. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. B., Z. W. J., E. i J. L. - umorzył postępowanie odwoławcze . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jego wstępnym obowiązkiem było ustalenie czy wnoszący odwołanie mają przymiot strony i czy uprawnieni są do wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I instancji. Zdaniem organu J. B., Z. W. oraz J., E. i J. L. nie są właścicielami , użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 , poz. 2016 ze zm. ). Tym samym osoby te nie miały w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego legitymacji do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] marca 2006r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wniósł J. B. W skardze zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem, w sytuacji gdy budowla jaką jest droga stanowi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt b tej ustawy całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stąd nieprawidłowo organ przyjął, że obiektem budowlanym w tej sprawie jest wyłącznie kilkudziesięciometrowy pas. Odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w zakresie odcinka drogi nie przebiegającego bezpośrednio obok nieruchomości skarżącego jest jego zdaniem wadliwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając na względzie powyższą regulację skargę należało uwzględnić. Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla ustalenie czy skarżący posiada przymiot strony. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych ustaleń, w oparciu o które można by uznać, że w niniejszej sprawie brak jest po stronie skarżącego przymiotu strony. Nie jest zatem wiadomo jakie numery ewidencyjne mają działki wchodzące w skład nieruchomości skarżącego oraz jakie jest ich położenie względem odcinka drogi ekspresowej, na którą udzielono pozwolenia budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie analizował w ogóle tych okoliczności wydając decyzję bez podania podstaw faktycznych swoich ustaleń co do braku interesu prawnego. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] grudnia 2005 r. skierowane przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. do organu I instancji zwierające ustosunkowanie się do zarzutów między innymi J. B. w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego, jednak argumentacja tam zaprezentowana nigdy nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu. Pomimo tego, że pewne okoliczności faktyczne związane z relacją między planowaną inwestycją a zarzutami formułowanymi przez skarżącego mogły być znane organowi z urzędu , który rozpoznawał inne odwołania tych samych stron, to jednak fakt ten nie zwalniał organu z obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stosownej argumentacji. Nade wszystko z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji nie wynika, aby organ analizował, czy specyficzny charakter inwestycji (gdzie obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę może być większy niźli przy budowie "zwykłego" obiektu budowlanego), mógł wpływać negatywnie na interes skarżącego i czy nie zostały one naruszone w wyniku wydanego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów J. B. zawartych w odwołaniu dotyczących wadliwości wydanego pozwolenia na budowę, co do poszczególnych odcinków drogi - w konsekwencji naruszenie art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, co zdaniem skarżącego miało wpływ na ocenę jego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niewyjaśnianie tych istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowiło przyczynę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż ponowna, dokładna analiza istnienia przymiotu strony odwołującej się, jako wstępna czynność organu odwoławczego, pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji. Przy czym mając na uwadze formalny charakter decyzji organu odwoławczego, Sąd uznał, iż możliwym i wystarczającym będzie uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)