VII SA/Wa 759/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. G. i P.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. G. i P. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz. 888 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwane dalej K.p.a.), nakazał A. i D. G. całkowitą rozbiórkę ogrodzenia od strony ulicy [...] oraz "starego" ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach od strony ulicy [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 21 czerwca 2001 r. D. i A. G. zgłosili do Urzędu Gminy [...] zamiar wybudowania ogrodzenia od strony ulicy [...] we wsi [...], gmina [...]. W dniu 22 czerwca 2001 r. pracownicy Urzędu Gminy dokonali oględzin w terenie i ustalili, że trwają prace budowlane przy budowie ogrodzenia od strony ul. [...] i ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. Wskazał, że zostały wykonane słupy i podmurówkę ogrodzenia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] nakazał A. i D. G. wykonanie czynności doprowadzających budowę do stanu zgodnego z przepisami m. in.: wytyczenia trasy ogrodzenia i likwidację starego ogrodzenia w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Po interwencji mieszkańców ulicy Wypoczynkowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 13 listopada 2009 r. kontrolę przedmiotowego ogrodzenia. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że od strony ulicy [...] zostało wykonane ogrodzenie na podmurówce i słupkach z cegły klinkierowej wypełnione drewnianymi sztachetkami, o wysokości 1,65 m. Od strony ulicy [...] istnieje "stare" ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych z betonową podmurówką, o wys. ok. 1,65 m. Za ww. ogrodzeniem zostało wykonane drugie, "wewnętrzne" ogrodzenie na podmurówce betonowej, do której zamontowane zostały drewniane słupki z drewnianymi przęsłami (panele ogrodowe). Organ podał również, że obecnie szerokość ulicy [...] na wysokości działki nr ew. [...] wynosi ok. 3,30 m. Natomiast w trakcie kontroli organ nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych. Ponadto organ podał, że P. G., który był obecny podczas oględzin, przedłożył do wglądu wypis z rejestru gruntu, na podstawie którego ustalono, że właścicielami działki nr ew. [...] są: A. i P. G., A. i D. G. oraz B. i J. G. W związku z powyższym uznał ww. za strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia 5 marca 2010 r. zawiadomiono o toczącym się postępowaniu administracyjnym. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że zarówno ogrodzenie od strony ulicy [...] oraz "stare" ogrodzenie od strony ulicy [...] są usytuowane poza linią rozgraniczającą ulicy, określoną w załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1998 r., nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestorzy nie zastosowali się do postanowienia z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] nakazującego wstrzymanie robót budowlanych, gdyż budowa ogrodzenia została zakończona. Stwierdził również, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] tj. nie zlikwidowali "starego" ogrodzenia ani nie wytyczyli trasy nowego ogrodzenia od strony ulicy [...] zgodnie z projektem zagospodarowania, na którym została określona linia rozgraniczająca ulicy, co powoduje jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego powyższą decyzją organ stwierdził, że należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, gdyż nie ma innej możliwości doprowadzenia do zgodności z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust.2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i P. G. oraz A. i D. G. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w części dotyczącej obowiązku rozbiórki "starego" ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe ogrodzenia zarówno od strony ul. [...], jak i od ul. [...] są usytuowane poza linią rozgraniczającą ulicy. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] linia budowy ogrodzeń w stosunku do linii rozgraniczających dróg nie pokrywają się. Organ stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenia swym usytuowaniem stoją w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi wyżej ustaleniami, gdyż zostały zrealizowane w nieprzekraczalnych liniach zabudowy dla ul. [...] i ul. [...]. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie D. i A. G. w dniu 21 czerwca 2001 r. zgłosili zamiar wybudowania ogrodzenia od strony ul. [...], jednak już w dniu 22 czerwca 2001 r. przystąpili do budowy przedmiotowego ogrodzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor nie może rozpocząć robót budowlanych przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tyle bowiem czasu ma właściwy organ na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Dodał również, że przed upływem tego terminu organ może poinformować pisemnie inwestora o nie wniesieniu sprzeciwu, wówczas legalne rozpoczęcie robót będzie możliwe natychmiast po doręczeniu takiej informacji. Jednakże z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby inwestorzy wystąpili z takim wnioskiem. A. i D. G. nie dotrzymali ww. 30 dniowego terminu i przystąpili do robót budowlanych przy budowie ogrodzenia dzień po dokonaniu zgłoszenia w Urzędzie Gminy [...]. Nie zastosowali się również do wytycznych postanowienia z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] gdyż budowa ogrodzenia została zakończona. Nie wykonali również obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który zasadnie zastosował art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania realizacji obiektów w nieprzekraczalnych liniach zabudowy, w związku z czym zachodziła konieczność wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia od strony ul. [...]. Jako, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] nakazuje likwidację starego ogrodzenia i nadal pozostaje ona w obrocie prawnym uznać należy, że mimo, iż inwestor w/w obowiązku nie dopełnił, to "stare" ogrodzenie z siatki metalowej na słupkach od strony ul. [...] objęte już zostało nakazem rozbiórki. Dlatego też w tej części należało uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, gdyż ponowne objęcie ogrodzenia nakazem rozbiórki stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). W konkluzji organ stwierdził, że należało utrzymać w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych ogrodzeń, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i P. G. wnosząc o jej uchylenie w części w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ nieprawidłowo przeprowadził czynności kontrolne i nie wyjaśnił na czym one polegały, jak też nie mieli możliwości ustosunkowania się do treści protokołu z "ewentualnych oględzin". Skarżący podnieśli, że zostali wprowadzeni w błąd przez urzędników i dlatego w dniu 21 czerwca 2001 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia od drogi gminnej. W niniejszej sprawie nie trzeba było "dokonywać żadnego powiadomienia", gdyż nie budowali nowego ogrodzenia, a jedynie remontowali stare, które zostało zniszczone przez samochód ciężarowy. Podali, że "nikt nigdy nie podważał tego, że "nowe" ogrodzenie od ul. [...] jest de facto "starym" ogrodzeniem remontowanym w wyniku uszkodzenia". Ponadto wskazali, że w trakcie remontu słupki zostały "obudowane" cegłą klinkierową, a zamiast siatki zostały założone sztachety oraz wykonano skos w ogrodzeniu na ul. [...], żeby poprawić bezpieczeństwo kierowców i pieszych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w części dotyczącej obowiązku rozbiórki "starego" ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] nakazującą całkowitą rozbiórkę ogrodzenia od strony ulicy [...]. W niniejszej sprawie organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 zobowiązujących organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Przedmiot niniejszego postępowania określa zawiadomienie z dnia 5 marca 2010 r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadamia, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia od strony ul. [...] i [...] we wsi [...], gmina [...]. W aktach administracyjnych brak jest co prawda zawiadomienia o jego wszczęciu, jednakże należy wnosić, że zostało wszczęte na wniosek "grupy mieszkańców z ul. [...]" z dnia 21 czerwca 2001 r., na co wskazuje treść sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...]. Zgodnie z art.2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawu budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) "Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4". W trakcie czynności kontrolnych w dniu 13 listopada 2009 r. ustalono, że od strony ulicy [...] zostało wykonane ogrodzenie na podmurówce i słupkach z cegły klinkierowej wypełnione drewnianymi sztachetkami, o wysokości 1,65 m. Od strony ulicy [...] istnieje "stare" ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych z betonową podmurówką, o wys. ok. 1,65 m. Za ww. ogrodzeniem zostało wykonane drugie, "wewnętrzne" ogrodzenie na podmurówce betonowej, do której zamontowane zostały drewniane słupki z drewnianymi przęsłami (panele ogrodowe). Organ pierwszej instancji orzekł o rozbiórce ogrodzenia od strony ul. [...] oraz "starego" ogrodzenia z siatki metalowej od strony ul. [...] wskazując na bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] i niezgodność ich usytuowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części nakazującej rozbiórkę "starego" ogrodzenia z siatki metalowej od strony ul. [...] uznając, że "stare" ogrodzenie z siatki metalowej na słupkach od strony ul. [...] objęte już zostało nakazem rozbiórki zawartym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przypomnieć należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Obowiązki zostały nałożone na A. i D. G. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał im wykonanie czynność doprowadzających budowę do stanu zgodnego z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego: uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przygotowanie projektu i uzyskanie decyzji budowlanej, wytyczenie trasy ogrodzenia zgodnie z projektem zagospodarowania oraz likwidację starego ogrodzenia – w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 2001 r., jak i obecnie, wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki nie mogą ograniczyć się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, jak błędnie uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], ponieważ zobowiązanie strony do jej sporządzenia i dostarczenia nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Niedopuszczalnym było również zawarcie w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania czynności dotyczących innych robót budowlanych niż wykonywane, a wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjne było prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia od ul. [...] i [...]. Natomiast w przedmiotowej decyzji nałożono także obowiązek "likwidacji starego ogrodzenia", a więc de facto wydano nakaz rozbiórki "starego ogrodzenia" – bez przeprowadzenia wymaganego przepisami prawa budowlanego postępowania, co było niedopuszczalne. Organ w zaskarżonej decyzji nakazując rozbiórkę ogrodzenia od strony ul. [...] stwierdził niezgodność jego usytuowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wskazał na załącznik graficzny do decyzji Wójta gminy [...] z dnia [...] maja 1998 r. W aktach administracyjnych znajduje się wskazany załącznik (k:20), jednakże jest on "projektem zagospodarowania zabudowy działki [...] we wsi [...] przy u. [...] do projektu rozbudowy budynku mieszkalnego" i nie może stanowić o zgodności lub jej braku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego w aktach administracyjnych nie ma. Powyższe wskazuje, że organy naruszyły przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią wskazania przytoczone wyżej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.