VII SA/Wa 759/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzja z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze. zm.), PINB w [...] nałożył na P.W. "[...]" [...] sp.j. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Inspektoracie, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o którym mowa powyżej. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. przez przedstawicieli organu powiatowego na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że "stan faktyczny jest zgodny z przedłożonym projektem". Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję Burmistrza w [...] z dnia [...] lutego 1992 r., Nr [...], zatwierdzającą plan usytuowania obiektu na terenie w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] (dawniej nr ewid. [...]) i zezwalającą R. E. na nadbudowę budynku mieszkalnego, sprostowaną następnie postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] (w przedmiocie oznaczenia nr ewid. działki, zamiast nr ewid. [...] - nr ewid. [...]). Następnie kolejnymi postanowieniami (z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2014r., Nr [...]) nałożył na P.W. "[...]" [...] sp.j. obowiązki uzupełnienia przedłożonego projektu zamiennego, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Inwestor wykonał nałożone na niego ww. postanowieniami obowiązki. GINB wskazał, że z planu realizacyjnego zagospodarowania działki załączonego do decyzji Burmistrza w [...] z dnia [...] lutego 1992 r. o pozwoleniu na nadbudowę spornego obiektu wynika, że projektowana nadbudowa miała znajdować się w odległości ok. 3 m od granicy działki sąsiedniej. Natomiast jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, w obecnym kształcie rozbudowany budynek mieszkalny usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] obr. [...]. Powyższe stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana usytuowania obiektu). Z uwagi na rozbudowę przedmiotowego budynku aż do granic działki nr ewid. [...] obr. [...], usytuowanie ww. budynku narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisem, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., nakazał P.W. "[...]" [...] sp.j. rozbiórkę w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, w tym przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie usytuowania na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], części rozbudowanej (w części południowej budynku) niezgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, jak również niezgodnie z pozwoleniem na nadbudowę ww. budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto zauważył, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nakazał rozbiórkę "części rozbudowanej (w części południowej budynku)". W ocenie GINB, określenie w ww. rozstrzygnięciu przedmiotu nakazu rozbiórki wyłącznie poprzez wskazanie, że chodzi o południową część budynku, jest niewystarczające. Także w uzasadnieniu decyzji nie doprecyzowano, jakich konkretnie elementów dotyczy nakaz rozbiórki. W szczególności, gdy nakaz rozbiórki obejmuje część obiektu, jak w niniejszej sprawie, należy szczególnie dokładnie wskazać zakres rozbiórki. Opis części obiektu podlegających rozbiórce musi być jednoznaczny, bo tylko wtedy będzie on mógł być wykonany w postępowaniu egzekucyjnym. Brak określenia w decyzji szczegółowego zakresu rozbiórki może oznaczać, że w dacie podjęcia tejże decyzji w istocie organowi nie był znany zakres rozbiórki, a jego określenie pozostawia się zobowiązanemu. Wobec powyższych uchybień, GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r., są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. obligującą organ do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć. Ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. wniosła A. W., zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. w miejsce jej uchylenia w całości, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2. art. 16 § 1 Kpa i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i nieprawidłowe przypisanie wady rażącego naruszenia prawa decyzjom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], znak: [...]; 3. art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez brak sformułowania wystarczającego uzasadnienia prawnego uprawniającego do przyjęcia poglądu o istnieniu wady kwalifikowanej decyzji badanych w trybie nadzwyczajnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], którą nakazano na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 83 ust 1 Prawa budowlanego całkowitą rozbiórkę w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, w tym przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie usytuowania na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], części rozbudowanej (w części południowej budynku) niezgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, jak również niezgodnie z pozwoleniem na nadbudowę ww. budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Podkreślić należy, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego niezbędne jest wcześniejsze nałożenie na inwestora, czy też inne osoby wymienione w art. 52 cytowanej ustawy, obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Stwierdzić należy, że celem prowadzenia postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca w tym przepisie posługuje się takim właśnie pojęciem, a nie pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Oznacza to, iż przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze. Tylko w sytuacji, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę to jednak nie naruszają aktualnie obowiązujących przepisów prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Ustalenie, że wykonane roboty budowlane z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia 4 uzupełnionych egzemplarzy projektu budowalnego zamiennego, co też inwestor wykonał. Tym samym uznać należy, że organ stopnia powiatowego błędnie zastosował przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, bowiem rozstrzygnięcie nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ powiatowy, stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, winien sprawdzić wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej powinien zostać nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast organ szczebla powiatowego wydając w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] nie wskazał, jakie konkretnie przepisy czynią niemożliwą legalizację obiektu jako całości, pomimo tego zastosował najbardziej dotkliwą sankcję, jaką jest nakaz rozbiórki. Zobowiązując do dokonania rozbiórki wskazał natomiast, że rozbiórce podlegać ma "część dobudowana (w części południowej budynku"). Zgodzić się należy z GINB, iż tak ogólne określenie zakresu rozbiórki jest niewystarczające. Opis części obiektu podlegających rozbiórce musi być jednoznaczny, bo tylko wtedy będzie on mógł być wykonany w postępowaniu egzekucyjnym. Brak określenia w decyzji szczegółowego zakresu rozbiórki może oznaczać, że w dacie podjęcia tejże decyzji w istocie organowi nie był znany zakres rozbiórki, a jego określenie pozostawia się zobowiązanemu. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, a decyzja [...]WINB z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2014 r. są obarczone wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a nadto zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust 5 Prawa budowalnego w związku z art. 7 i 77 Kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić