VII SA/Wa 760/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. reprezentowanej przez r.pr. M. W., od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], znak: [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na remont i przebudowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania na wniosek C. Sp. z o.o., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku C. Sp. z o.o. z [...] lipca 2017 r., o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na remont i przebudowę lokalu usługowego na parterze i piwnicy budynku, na potrzeby kawiarni [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. P. [...] od strony ul. M. Od powyższej decyzji Wojewody [...] C. Sp. z o.o. reprezentowana przez r.pr. M. W., wniosła w terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ wyjaśnił, istotną w rozpoznawanej sprawie, przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przyczyną wydania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wniosku C. Sp. z o.o. z 26 lipca 2017 r., o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na remont i przebudowę lokalu było ustalenie na podstawie wizji lokalnej w terenie, że roboty budowlane objęte ww. wnioskiem zostały wykonane. Powyższe potwierdza notatka służbowa z 1 sierpnia 2018 r., znak: [...] oraz dokumentacja fotograficzna wykonana 31 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332), przez pozwolenie na budowę rozumieć należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i następnych ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być zatem wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte a tym bardziej zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. Prezydent W. w zaistniałych jak wyżej okolicznościach, nie mógł kontynuować postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powołując się na powyższe wskazania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że Prezydent [...] nie naruszył rażąco art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie z wniosku C. Sp. z o.o. z 26 lipca 2017 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że 17 maja 2017 r., do Urzędu [...], wpłynęło zgłoszenie C. Sp. z o.o. dotyczące zamiaru zmiany sposobu użytkowania na kawiarnię, wraz z remontem lokalu usługowego w budynku na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. P. [...] w W. Jednocześnie w ww. wniosku wskazano, że "do wykonania robót budowlanych zamierzam przystąpić z dniem 30.06.2017".Decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...], znak: [...], Prezydent [...] [...] maja 2017 r. wniósł sprzeciw do zgłoszonego przez C. Sp. z o.o., zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Z pisma Urzędu [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wynika, że ww. decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2017 r. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie) ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. W piśmiennictwie dotyczącym instytucji zgłoszenia w ustawie Prawo budowlane wskazuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a zatem jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. W związku ze wniesionym przez Prezydenta [...] ww. decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...], znak: [...], sprzeciwem, inwestor nie mógł przystąpić do realizacji inwestycji. Tym samym za bezpodstawne należy uznać twierdzenie, że "(...) uprzednio zostało skutecznie złożone zgłoszenie i postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na remont i przebudowę lokalu toczyło się bez podstawy prawnej." Zdaniem organu za bezpodstawny należy uznać także zarzut, że w kontrolowanej decyzji organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z innym uzasadnieniem i wskazać, że "w zakresie zgłoszonych w pierwotnym wniosku prac nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę". Zgodnie z art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, wymagających zgłoszenia może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego przepisu wynika, że to od woli inwestora zależy z jakiego trybu postępowania skorzysta. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], znak: [...]. Natomiast decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r., Nr [...], znak: [...], nie jest objęta zakresem przedmiotowego postępowania. Podsumowując powyższe rozważania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco przepisów obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane. Nie wydano jej z naruszeniem prawa przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Z uwagi na powyższe należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez: radcę prawnego M. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie nieuwzględnienie odwołania, podczas gdy zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], 2) art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie uznanie, że organ I instancji prawidłowo uznał, że uzasadnienie decyzji nie jest sprzeczne z zawartym w niej rozstrzygnięciem, 3) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż pierwotnie zaskarżona decyzja nie została wydana w warunkach nieważności. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], znak [...] oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu, w świetle których stwierdzono, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej spółki dokonanie zgłoszenia, wobec którego uprawniony organ decyzją ostateczną wniósł sprzeciw nie ma wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Pokreślmy, nie jest kwestionowane w sprawie, że objęte tym wnioskiem roboty zostały już wcześniej wykonane. Jak wyczerpująco wyłożono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawa wniosku o pozwolenie na budowę stał się w tych okolicznościach bezprzedmiotowa. To zaś w pełni uzasadniało podjęcie, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. orzeczenia o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja opatrzona został właściwym uzasadnieniem, w szczególności odpowiadającym kryteriom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Powtórzmy, okoliczność wykonania robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę uzasadniało umorzenie postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Należy zauważyć również, że budynek w którym położony jest lokal objęty przedmiotową inwestycją wpisany jest do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków pod nr [...] z [...] marca 2017r. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, które z mocy art. 29 ust. 1 i 2 nie wymagają pozwolenia na budowę, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. Powoływane w skardze stanowisko organu konserwatorskiego, co do braku podstaw jego ingerencji w związku z charakterem niniejszych robót, nie był znany organowi administracji architektoniczno budowlanej, w dacie wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Także konsekwencja ww. orzeczenia o umorzeniu postępowania -zawiadomienie organu nadzoru budowlanego, pozostaje bez związku z oceną decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a.. To przed nadzorem budowlanym spółka może wykazywać bowiem legalność wykonanych robót i tym samym uwolnić się od postepowania legalizacyjnego. Dopóki jednak w obrocie prawnym pozostaje decyzja o sprzeciwie wobec dokonanego zgłoszenia przedmiotowych robót, spółka wbrew prezentowanemu w skardze stanowisku nie ma podstaw do powoływania się na wykonanie ich na podstawie skutecznego zgłoszenia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).