VII SA/Wa 762/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. B. J. – umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. G. w B. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika M. i M. J. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła M. B. J. – pełnomocnik M. i M. J. jako podstawę prawną podając art. 156 § 1 pkt 1 i 7 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych ściśle w art. 156 § 1 kpa, aby organ mógł stwierdzić nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Ponadto organ wskazał, iż organ II instancji – orzekający w trybie zwykłym - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., który to umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Sytuacja samowoli budowlanej zachodzi wówczas, gdy inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast M. i Z. S. posiadają decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., wobec czego przedmiotowy budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie brak było przedmiotu rozstrzygnięcia, dlatego też zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy nadzoru budowlanego słusznie umorzyły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Organ orzekający w trybie stwierdzenia nieważności stwierdził - wbrew zarzutom wnioskodawczyni - że weryfikowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika M. R. i M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumenty ze swojej poprzedniej decyzji, a odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż skarżąca zwracała się o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. wskazał, że zarówno z wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 30 września 2005 r. jak i z pism z 16 listopada 2005 r. i 25 grudnia 2005 r. wynika, że wnioskodawczyni żąda stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Ponadto organ podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa przyjmuje się, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. złożyły M. i M. J. reprezentowane przez matkę M. B. J. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdziły, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje naruszają nie tylko przepisy ustawy Prawo budowlane lecz również zasady postępowania administracyjnego określone w ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem skarżących zaskarżona decyzja jest jednostronna i nie uwzględnia interesu skarżących jako strony oraz wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ocenę jej zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi M J i M J nie są zasadne. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Przede wszystkim zauważyć należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentując swe rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2006 r. trafnie podniósł, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który może być zastosowany jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) i nie ma przy tym znaczenia to, że wydane rozstrzygnięcie jest trafne merytorycznie. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujących, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości. Przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości zostały natomiast ściśle określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 7 kpa stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w elementach decyzji. Nie będzie natomiast chodziło w tym przypadku o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też o skutki nią spowodowane. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności tego że wydana została ona z naruszeniem przepisów o właściwości, czy też tego że decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazać należy, iż kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., którą umorzono postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działkach [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny. Właścicielami i inwestorami tego budynku są M. i Z. S. Z akt sprawy wynika również, że inwestorzy posiadają decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1999 r., o pozwoleniu na budowę, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Stwierdzić więc trzeba, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w tej sytuacji prawidłowo uznał, iż sporny budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej i zasadnie decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. umorzył wszczęte na wniosek M. B. J. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. Trafnie zauważyły organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności, że badana w tym trybie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. jest decyzją organu odwoławczego, który stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. - ponieważ, była ona prawidłowa, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak również pod względem słuszności. Należy podzielić zdanie organów orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie zaistniała przesłanka z pkt 1 § 1 art. 156 kpa, bowiem w postępowaniu zwykłym, które zostało wszczęte na wniosek M. B. J. z dnia 21 października 2002 r. orzekały właściwe organy tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego Powiatu [...] w [...] oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48 – 51 wymienionej ustawy. Stosownie zaś do ust. 2 art. 83 ustawy Prawo budowlane organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, iż wniosek skarżących dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...], a nie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazać należy za organami obu instancji orzekającymi w trybie nadzoru, iż zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 30 września 2005 r. jak i w pismach z dnia 16 listopada 2005 r. oraz z dnia 25 grudnia 2005 r. wnioskodawczyni żądała stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. jak i utrzymanej w mocy wymienioną decyzją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Ponadto jak słusznie zauważył w swych rozstrzygnięciach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz ze stanowiska doktryny prawa i postępowania administracyjnego wynika, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszointancyjnej stwarzałby stan niepewności prawnej i prowadziłby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Na marginesie tylko wskazać należy, iż organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 kpa dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w w/w decyzjach uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.