VII SA/Wa 762/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] WINB) postanowieniem z [...] lutego 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. w [...] – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiające umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia - 50.000 zł nałożonej postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] grudnia 2017 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego ustawionego na granicy działek o nr ew. [...] i [...] obr. [...] u zbiegu [...] i [...] w [...]. Organ wskazał, że wobec niewykonania przez [...] ww. rozbiórki PINB 20 marca 2018 r. wystawił upomnienie, a [...] maja 2018 r. tytuł wykonawczy, którego doręczenie skarżącej (8.06.2018 r.) wszczęło postępowanie egzekucyjne. Podczas kontroli 13 lipca 2018 r. PINB stwierdził, że obowiązku nie wykonano, dlatego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nałożył jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Kontrole przeprowadzone 20 września 2018 r. i 27 maja 2019 r. również nie potwierdziły rozbiórki. Dlatego postanowieniem z [...] maja 2019 r. organ skierował obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Dnia 14 czerwca 2019 r. wpłynęło pismo skarżącej informujące o wykonaniu obowiązku z wnioskiem o umorzenie grzywny w celu przymuszenia Kontrola PINB w dniu 3 września 2019 r. potwierdziła wykonanie rozbiórki. Postanowieniem z [...] września 2019 r. [...] WINB uchylił postanowienie z [...] maja 2019 r. i umorzył postępowanie w zakresie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego. Postanowieniem z [...] września 2019 r. PINB odstąpił od czynności egzekucyjnych. W dniu 25 listopada 2019 r. do PINB wpłynął wniosek Spółki z 20 listopada 2019 r. o umorzenie jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. PINB odmówił umorzenia ww. grzywny. Dalej [...] WINB przytoczył art. 125 § 1 u.p.e.a. i podkreślił, że ma on zastosowanie w sytuacji, kiedy nałożona grzywna w celu przymuszenia nie została uiszczona lub ściągnięta. W tej sprawie grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazana na rachunek bankowy PINB 26 sierpnia 2019 r. Została zatem ściągnięta po 14 czerwca 2019 r., to jest po złożeniu wniosku o jej umorzenie, ale przed stwierdzeniem przez PINB wykonania obowiązku w dniu 3 września 2019 r. Sprawdzenie przez organ egzekucyjny wykonania obowiązku było przesłanką umożliwiającą zastosowanie w/w przepisu. [...] WINB zaznaczył, że wprawdzie PINB pismem z 19 lipca 2019 r. zawiadomił zobowiązaną o terminie kontroli, który zmienił pismem z 12 sierpnia 2020 r., wobec czego wykonanie obowiązku ustalono 3 września 2019 r. tj. po 2 msc od złożenia wniosku i po ściągnięciu grzywny, to w dacie orzekania stan sprawy uniemożliwiał formalne jej rozpatrzenie, gdyż nie została spełniona przesłanka nieściągnięcia. Wobec tego argumenty zażalenia pozostawały bez wpływu na ocenę postanowienia PINB. Z uwagi na ściągnięcie grzywny nie ma podstaw do zastosowania art. 125 u.p.e.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A. zarzucając naruszenie: - art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i odmowę umorzenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy skarżąca dobrowolnie wykonała obowiązek, a wniosek o umorzenie złożyła przed jej ściągnięciem; - art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, - art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny już po jej ściągnięciu oraz przyjęcie błędnej interpretacji art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a., co skutkowało odmową umorzenia grzywny i naruszyło zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasadę przekonywania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie uchylenia postanowienia PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zaznaczyła, że 6 czerwca 2019 r. doręczono jej postanowienie z [...] maja 2019 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego, z którego dowiedziała się o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 czerwca 2019 r. zapoznała się z aktami sprawy, z których powzięła informację o tytule wykonawczym i postanowieniu o nałożeniu grzywny. Pisma te wróciły do organu z adnotacją nie podjęto w terminie (prawdopodobnie na skutek błędu poczty). Niezwłocznie, bo już 11 czerwca 2019 r. skarżąca zdemontowała urządzenie, a pismem z 12 czerwca 2019 r poinformowała o tym organ, wnosząc o odstąpienie od czynności egzekucyjnych, w tym wykonania zastępczego, umorzenie grzywny, zakończenie egzekucji, wyznaczenie wizji w celu sprawdzenia wykonania obowiązku. Wniosek o umorzenie grzywny ponowiła pismem z 20 listopada 2019 r. Strona podniosła, że organ posiadał zarówno informację o wykonaniu obowiązku, jak i wniosek zobowiązanego, przed ściągnięciem grzywny. Gdyby rozpoznał niezwłocznie wniosek o umorzenie grzywny (12 czerwca 2019 r.) to nie doszłoby do jej ściągnięcia (26 listopada 2019 r.). Obowiązek wykonała na dwa miesiące przed ściągnięciem grzywny. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 1078/18 uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia powstanie z chwilą ujawnienia dowodu dokonania czynności wskazanych w decyzji nakazującej. Prawo do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny może być wykorzystane także po wszczęciu postępowania w celu przymusowego wykonania grzywny. Zdaniem skarżącej, takim dokumentem był przesłany do organu 12 czerwca 2019 r. protokół demontażu ze zdjęciami. W ocenie strony treść art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. jest niejednoznaczna, ale wykładnia celowościowa uprawnia do twierdzenia, że wniosek o umorzenie grzywny organ powinien rozpatrzyć po dobrowolnym wykonaniu obowiązku, ale przed ściągnięciem jej z rachunku bankowego. Taka interpretacja jest racjonalna i spójna z celem, jakiemu służy grzywna w celu przymuszenia. Nie jest ona bowiem karą, ale formą nacisku na zobowiązanego, skłaniającą do dobrowolnego wykonania obowiązku (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 312/11). W tej sprawie grzywna wywołała dobrowolne wykonanie obowiązku. Rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny, złożonego przed jej ściągnięciem, dokonane już po obciążeniu rachunku bankowego zobowiązanego stoi w sprzeczności z istotą art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. Chronologia zdarzeń wskazuje, że najpierw obowiązek wykonano, o czym poinformowano organ egzekucyjny i złożono wniosek o umorzenie grzywny, a dopiero po ściągnięciu grzywny organ rozpatrzył wniosek. Postępowanie organów obu instancji uniemożliwiło zatem umorzenie grzywny w celu przymuszenia, pomimo spełnienia ku temu przesłanek. Powyższe wskazuje również na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które miały zastosowanie na postawie art. 18 u.p.e.a. Dalej skarżąca - powołując się na orzecznictwo - wskazała na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. PINB wydając rozstrzygnięcie był przekonany, że obowiązku nie wykonano, pomimo dostarczenia dokumentacji fotograficznej. Tymczasem ustalenie dobrowolnego wykonania obowiązku stanowi przesłankę do umorzenia. W ocenie strony rozpatrzenie wniosku o umorzenie grzywny złożonego przed jej ściągnięciem, dokonane już po obciążeniu rachunku bankowego narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. Jednocześnie przyjęta przez organy interpretacja art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. stoi w sprzeczności z celem, dla jakiego ustanowiono grzywnę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że środkami egzekucyjnymi są zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane – co wymaga szczególnego podkreślenia w rozpatrywanej sprawie - według ściśle określonej procedury. Ich zastosowanie ma na celu wymusić na zobowiązanym wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Skuteczność środków egzekucyjnych jest zatem jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności działań administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspakajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, grzywna nakładana w celu przymuszenia nie jest karą, lecz rodzajem skłonienia zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to jest art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W związku z powyższym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, ale wyłącznie nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Powyższe okoliczności organ egzekucyjny zobowiązany jest ustalić podczas oględzin. Tym samym dopiero jednoznaczne ustalenie, że zobowiązany wykonał obowiązek w całości i jednocześnie grzywna nie została uiszczona bądź nie została ściągnięta pozwala organowi egzekucyjnemu umorzyć nałożoną grzywnę w celu przymuszenia na wniosek zobowiązanego. Innymi słowy, jeżeli nałożona grzywna została już ściągnięta przed ustaleniem przez organ egzekucyjny wykonania obowiązku, to nie podlega ona zwrotowi. To zobowiązany ponosi ryzyko zbyt późnego przystąpienia do wykonania nakazu wynikającego z tytułu wykonawczego, czy ewentualnej zwłoki organu w przeprowadzeniu czynności kontrolnych i rozpoznaniu wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Okolicznością bezsporną jest bowiem, że Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia w dniu 26 sierpnia 2019 r., co nastąpiło wprawdzie już po złożeniu przez skarżącą wniosku o jej umorzenie (po 14 czerwca 2019 r.), niemniej przed dokonaniem oględzin przez PINB w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki nośnika w dniu 3 września 2019 r. Organ powiatowy zawiadomił wprawdzie zobowiązaną pismem z 19 lipca 2019 r. o terminie kontroli, który następnie zmienił pismem 12 sierpnia 2020 r. wyznaczając oględziny w dniu 3 września 2019 r. Niemniej w aktach sprawy brak potwierdzenia, że skarżąca kwestionowała opieszałość organu w prowadzeniu postępowania w stosownym trybie. Słusznie zatem organy wojewódzki i powiatowy odmówiły skarżącej umorzenia grzywny w celu przymuszenia z uwagi na niespełnieni przesłanki nieściągnięta, o której mowa w art. 125 § 1 u.p.e.a. Z tych względów Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa – w tym zarzucanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego - na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) oddalił skargę.