VII SA/Wa 763/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], nakazującej T. W. rozbiórkę budynku gospodarczego (część obudowana i wiata) usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że w dniu 10 sierpnia 2007 r. na wniosek M. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez T. W. budynku konstrukcji drewnianej na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. Podał także, że w dniu 23 sierpnia 2007 r. przeprowadzone zostały oględziny, w czasie których ustalono, iż na w/w nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy o wym. 3,00 m x 1,86 oraz wiata o wym. 1,36 x 1,86 i wysokości 2,35 m. Obiekt posadowiony został na blokach betonowych natomiast wiata na płycie betonowej. Budynek zlokalizowany został w odległości 0,33 m od granicy działki M. B. i przy granicy działki B. S., przy której istnieją budynki gospodarcze. Spadek dachu przedmiotowego budynku został skierowany w kierunku działki inwestora. Argumentując swe rozstrzygnięcie organu II instancji stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prawidłowo rozpatrzył sprawę i zasadnie orzekł decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] rozbiórkę budynku gospodarczego (część obudowana i wiata) usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...], a wykonanego bez wymaganego przepisami zgłoszenia. Ponadto organ zauważył, że w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29 - 31 wymienionej ustawy. Wskazane przepisy dają możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1w/w ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 czyli budowa budynków gospodarczych i powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcyjnej do 4,80 m. Podniósł także, że stosownie do art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w przypadku, gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów (ust. 2). Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. zauważył, iż stosownie do zgłoszenia z dnia 17 maja 2007r. dokonanego przez T. W. do Starostwa Powiatowego w G., na działce nr [...] miał zostać wykonany remont budynku gospodarczego o wymiarach 4,35 x 1,85 m. Natomiast podczas oględzin dokonanych w dniu 23 sierpnia 2007 r. zastano budynek gospodarczy o wymiarach 3,00 m x 1,86 oraz wiatę o wym. 1,36 x 1,86 i wysokości 2,35 m. Zauważył również, że w oświadczeniu zamieszczonym w protokole z oględzin T. W. stwierdził, iż "komórka postawiona jest na starym miejscu byłej komórki", co zdaniem organu oznacza, że został wybudowany nowy obiekt, na który jest potrzebne zgłoszenie do właściwego urzędu. O remoncie zaś w przedmiotowej sprawie nie może być mowy, gdyż w istniejącym obiekcie budowlanym wykonywane zostały roboty budowane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W ocenie organu II instancji niniejszą sprawę należało potraktować w kategorii samowoli budowlanej nie podlegającej procesowi legalizacji, ponieważ takich budowli jak wykonana przez T. W. nie przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie G., co organ ustalił na podstawie pisma Urzędu Gminy G. z dnia [...] maja 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. złożył T. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: 1) obrazę prawa materialnego, tj. a) art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do niezasadnego potraktowania remontowanej altany drewnianej jako nie będącej "obiektem małej architektury" w rozumieniu tego przepisu; b) art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 6 oraz w zw. z art. 49 b ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego pojęcia "budowy" , a nie "remontu" ze wszystkimi tego formalnoprawnymi konsekwencjami; c) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie altany jako budynku. 2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji na niepełnym, nie rozpatrzonym w sposób wyczerpujący i nie omówionym należycie materiale dowodowym - co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto T. W. uzasadniając skargę zauważył, iż sporny obiekt altany nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów oraz żadnych instalacji. A jego wielkość i wysokość (3,00 x 1,85,w 2,2) wskazuje, iż zgodnie z art. 3 pkt. 1c winien zostać zaliczony do obiektów małej architektury ogrodowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T. W. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienia rozstrzygnięć zarówno [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto organy zobowiązane są stosownie do art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a więc w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Swobodna ocena dowodów, której dokonują organy, aby nie przerodziła się w samowolę musi zaś zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (zob. np. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, iż T. W. jest wraz z małżonką J. W. właścicielem działki o numerze [...] położonej przy ul. [...] w G. Z akt sprawy m.in. ze zgłoszenia inwestora z dnia 17 maja 2007 r. złożonego do Starostwa Powiatowego w G., wynika także że na działce nr ew. [...] miał zostać wykonany przez T. W. remont "komórki drewnianej" o wymiarach 4,35 x 1,85 m. polegający na wymianie zbutwiałych elementów drewnianych, wykonaniu nowego pokrycia dachowego, oszalowania ściany frontowej i bocznej oraz doprowadzenia istniejącego budynku do estetycznego wyglądu. Bezspornym jest, że w stosunku do dokonanego zgłoszenia właściwy organ architektoniczno budowlany nie wniósł sprzeciwu. Z akt sprawy - z protokołu oględzin z dnia 23 sierpnia 2007 r. dokonanych przez pracowników organu I instancji – wynika również, że przez inwestora wykonany został na działce nr [...] budynek gospodarczy o wymiarach 3,00 m x 1,86, wiata o wymiarach 1,36 x 1,86 i wysokości 2,35 m oraz że "komórka postawiona jest na starym miejscu byłej komórki" (oświadczenie T. W. zamieszczone w protokole z oględzin). Zauważyć trzeba, iż zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] września 2007 r. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nakazały T. W. rozbiórkę budynku gospodarczego (część obudowana i wiata) usytuowanego na działce nr ew. [...]. Natomiast T. W. jest właścicielem działki nr ew. [...]. Sąd stwierdza, iż dokonana przez organy nadzoru budowlanego w w/w rozstrzygnięciach zmiana numeru ewidencyjnego działki z numeru [...] na numer [...] nie może być uznana za oczywistą omyłkę, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1418/97, Lex nr 47875). Samo to uchybienie stanowi w ocenie Sądu podstawę do wyeliminowania decyzji organów obu instancji. Ponadto Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie może uznać za prawidłowego zdania organu odwoławczego, iż sama treść złożonego przez T. W. oświadczenia do protokołu oględzin, że "komórka postawiona jest na starym miejscu byłej komórki" była wystarczającą podstawą do stwierdzenia, iż przez inwestora został wybudowany nowy obiekt, w stosunku do którego wymagane było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi i którego to zgłoszenia inwestor nie dokonał, co skutkowało koniecznością zastosowania - wobec braku możliwości legalizacji inwestycji z uwagi na jej niezgodność z postanowieniami planu miejscowego - przepisu art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny, że okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż wymieniony przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2007 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. odnosi się jedynie do tych przypadków, gdy obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie odnosi się natomiast do tych przypadków, gdy w stosunku do dokonanego przez inwestora zgłoszenia został wniesiony przez organ sprzeciw lub gdy inwestor wykonał roboty przekraczające zakres zgłoszenia. W niniejszej sprawie inwestor dokonał w dniu 17 maja 2007 r. zgłoszenia, wobec którego nie został wniesiony przez właściwy organ sprzeciw. Było to co prawda zgłoszenie "remontu komórki drewnianej" o wymiarach 4,35 x 1,85 m, a zakres prac został określony jako wymiana zbutwiałych elementów drewnianych, wykonanie nowego pokrycia dachowego, oszalowanie ściany frontowej i bocznej oraz doprowadzenie istniejącego budynku do estetycznego wyglądu, tym niemniej pozostaje ono zgłoszeniem i rzeczą organu nadzoru badającego sprawę było ustalenie jaki zakres prac wykonany został przez inwestora na jego podstawie, jaki z przekroczeniem jego zakresu oraz jaki w warunkach samowoli budowlanej. Rzeczą organu było także ustalenie tego czy wykonane prace mają charakter remontu tj. robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) i czy wykonane prace mieszczą się w zakresie zgłoszenia z dnia 17 maja 2007 r. oraz to którym z prac nie można przypisać charakteru remontu. Sąd stwierdza, że dokonując tych ustaleń organy powinny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego nie uczyniły. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw aby automatycznie przyjąć - tak jak zrobiły to organy obu instancji - że wszystkie wykonane przez T. W. prace zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej tj. bez właściwego zgłoszenia, co skutkowało koniecznością zastosowania - wobec braku możliwości legalizacji inwestycji z uwagi na jej niezgodność z postanowieniami planu miejscowego, czy warunkami technicznymi - przepisu art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 kpa powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organami powinny być one wyeliminowane. W szczególności organ I instancji powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię zakresu prac wykonanych przez inwestora na podstawie zgłoszenia, zakresu prac wykonanych z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia oraz zakresu prac wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, a także ustalić to czy wykonane prace mają charakter remontu tj. robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) czy też mają inny charakter a jeśli tak to jaki tzn. czy np. stanowią odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Zdaniem Sądu organy rozpatrując ponownie sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, powinny mieć na uwadze to, że wprawdzie zarówno art. 49 b, jak i art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 49 b chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych np. w zgłoszeniu. Zauważyć należy, iż w takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w zgłoszeniu lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. Stwierdzić trzeba, iż z w/w względów nie jest możliwa prawidłowa kontrola decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2007 r. i decyzje te nie mogą się w związku z tym ostać. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.