VII SA/Wa 763/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K.M. i A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A. M. i K. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], uchylającej decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak:[...] rozstrzygającą o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. w celu wykonania robót budowlanych zabezpieczających ścianę szczytową budynku mieszkalno – handlowego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B. i przekazującej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy ustalił, że w dniu 14 listopada 2008 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło odwołanie I. i K. M. z dnia [...] listopada 2008 r. od decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] , uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że przyczyną uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2008 r. był brak ustalenia przez organ pierwszej instancji czy K. i A. M. porozumieli się z I. i K. M. w sprawie umożliwienia wejścia na teren nieruchomości nr ew.[...], tj. spełnienia warunku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) zgodnie, z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto organ w badanej decyzji wskazał, że budynek mieszkalno – handlowy położony na działce nr ew. [...] znajduje się na terenie Dzielnicy Starego Miasta w B. wpisanej do rejestru zabytków w związku, z czym zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przed wydaniem pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku inwestor powinien uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego to pozwolenia w aktach sprawy nie ma. Organ nadzoru stwierdził, że biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ nadzoru stwierdził, że z przesłanych przez K. i A. M. dokumentów wynika, że I. i K. M. w dniu złożenia odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2008 r., ani też w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie byli właścicielami nieruchomości nr ew. [...]. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości była "[...]" Spółka Jawna. Analiza dokumentów wskazuje, że Wojewoda [...] nie posiadał on powyższych informacji, mającej wpływ na ocenę posiadania przez odwołujących przymiotu strony w badanym postępowaniu. Powyższa okoliczność stanowi, więc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu nadzorczego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A.M. i K. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. M. i K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że jakkolwiek I. i K. M. w dniu złożenia odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2008 r., ani też w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie byli właścicielami nieruchomości nr ew. [...] , to jednak z analizy dokumentów wynika, że Wojewoda [...] nie posiadał on powyższej informacji, mającej wpływ na ocenę posiadania przez odwołujących przymiotu strony w badanym postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika, że stroną w omawianym postępowaniu są I. i K. M. , a nie "[...]" Spółka Jawna, reprezentowana przez K. M.. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do wznowienia postępowania a nie do twierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu nieważnościowym. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. A. M. i K. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie odwołania osób nie będących stronami postępowania nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Kwestionowaną decyzją w postępowaniu nadzorczym jest decyzja kasacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą, po rozpatrzeniu odwołania I. i K. M., uchylono decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] rozstrzygającą o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. w celu wykonania robót budowlanych zabezpieczających ścianę szczytową budynku mieszkalno – handlowego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B. oraz przekazano organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek K. i A. M., współwłaścicieli budynku mieszczącego się na działce nr ew. [...]. W swoim wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 6 października 2008 r. wskazali, że "zgodnie z art. 47 Prawa budowlanego zwróciliśmy się na piśmie do pp. [...] o udostępnienie nam wejścia na teren przy ul. [...] celem zabezpieczenia ściany szczytowej naszego budynku zgodnie z aktem notarialnym. Pismo niestety nie zostało odebrane (adresat odmówił jego przyjęcia w dniu 2.10.2008 r., czego dowodem jest ksero listu poleconego), co jest tożsame z tym, iż tylko starosta Powiatowy w B. może umożliwić nam wykonanie niezbędnych prac wydając decyzję w trybie art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy". Do wniosku dołączyli miedzy innymi pismo z dnia 1 października 2008 r. skierowane do I. C. i K. M. zawierające wniosek o "(...) umożliwienie nam wykonania tych prac z możliwością wejścia na teren części Państwa posesji’". W ten jednoznaczny sposób inwestorzy K. i A.M. określili właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Te też podmioty brały udział w postępowaniu i decyzja Starosty B. z dnia [...] października 2009 r. była do nich skierowana. W odwołaniu od tej decyzji I. C. i K. M. nie godzili się z nią, bowiem zawierała rozstrzygnięcie, jak określili, o "wtargnięciu na teren naszej działki" W toku całego postępowania nie kwestionowali, że mają uprawnienia do władania przedmiotową nieruchomością. Powyższe przeświadczenie wynikało zapewne z okoliczności, że jako wspólnicy "[...]" Spółki Jawnej, która jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, są również jej właścicielami. Ten sposób rozumowania, aczkolwiek nie końca był precyzyjny z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z dnia 8 listopada 2000 r., Nr 94, poz. 1037 ze zm., zwanej dalej ksh). Niemniej jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 22 § 1 ksh "Spółką jawną jest spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową". Zgodnie z art. 29 § 1 ksh "Każdy wspólnik ma prawo reprezentować spółkę". " Prawo wspólnika do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki" (art. 29 § 2 Ksh). Wobec powyższego uznać należy, że odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], zostało złożone przez I. C. i K. M., jako wspólników spółki jawnej, a więc podmioty uprawnione do jego złożenia, którzy działali, jako właściciele działki nr [...], reprezentując "[...]" Spółkę Jawną. Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], przyjął, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.