VII SA/Wa 765/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmawiającej w trybie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego - nakazał inwestorowi J. N. rozbiórkę budynku magazynowego płodów rolnych, z częścią biurowo-socjalną usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. O. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy powyższą decyzję organu powiatowego. Podniósł w uzasadnieniu, że wobec konieczność wykonania szeregu robót budowlanych oraz niezgodności spornej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi - niemożliwym było przywrócenie stanu poprzedniego budynku, poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami szczegółowymi. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1304/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. W dniu [...] maja 2017 r., J. N. złożył do organu wojewódzkiego wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], z uwagi na nowe okoliczności, to jest wykupienie sąsiednich działek, umożliwiających prawidłowe usytuowanie budynku, zgodnie z prawem budowlanym i zachowaniem wymaganych odległości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 155 K.p.a. – odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji, organ wojewódzki powołał przepisy art. 155 K.p.a., oraz art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a., nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ostatecznie już zakończonej. Prawna możliwość zastosowania wnioskowanego trybu dokonywana jest w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. J. N. nie przedłożył nowego projektu zamiennego, który uwzględniałby nowy stan faktyczny i określił możliwość doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nadto zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży działki nie stanowi przeniesienia własności. Organ zaznaczył, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, tak aby możliwe było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., J. N. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Jednocześnie wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Wskazał, że na dzień wniesienia odwołania istnieje wstępny projekt scalania działek, który musi zostać zatwierdzony przez właściwy organ. Konieczna będzie korekta projektu budowlanego zamiennego w zakresie dostosowania do aktualnych warunków geodezyjnych. W dalszej kolejności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r. (w przedmiocie nakazu rozbiórki), została zaskarżona przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1304/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Skarżący od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznania. Zatem na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zasadnym było zawieszenie z urzędu postępowania odwoławczego. J. N. złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., zawieszającym z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2017 r. Podnosił, że jakkolwiek sam występował o zawieszenie postępowania odwoławczego, to jednak na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Tymczasem organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zawieszenia postępowania nastąpiło na podstawie mniej korzystnie dla strony wnioskującej. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu podniósł, że przepis art. 97 K.p.a., reguluje zawieszenie postępowania administracyjnego o charakterze obligatoryjnym. Wystąpienie w toku postępowania jednej z okoliczności w nim wskazanych (w tym przypadku zaistnienie zagadnienia wstępnego) - oznacza obowiązek zawieszenia z urzędu postępowania. Zagadnieniem wstępnym w tej sprawie jest postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/16 (oddalającego skargę J. N. na decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r.). Ponadto organ poniósł, że wniosek J. N. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., nie mógł być uwzględniony, a z chwilą ustania przyczyny zawieszenia postępowania z urzędu, może być aktualny. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że kwestionowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgadzał się z twierdzeniem organu, że jego wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., nie mógł zostać uwzględniony. Zawieszenie z urzędu postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., było mniej korzystne dla skarżącego, niż zawieszenia w trybie art. 98 § 1 K.p.a., którego domagał się skarżący. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że skarżący J. N. nie zgadzał się z decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej sformułował wiele zarzutów o charakterze procesowym i materialnoprawnym - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/16, oddalił powyższą skargę. Po wydaniu wyroku - w dniu 11 maja 2017 r., J. N. złożył do organu wojewódzkiego, wniosek o zmianę w trybie art. 155 K.p.a., ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Biorąc pod uwagę taką sekwencję postępowań administracyjnych i sądowych, należało ocenić, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB, odmawiającej zmiany w trybie art. 155 K.p.a., własnej decyzji z dnia [...] marca 2016 r., nakazującej rozbiórkę. Zdaniem Sądu kwestionowane w skardze zawieszenie postępowania odwoławczego było prawidłowe. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Skoro ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r., została zaskarżona przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a potem na skutek wniesionej przez niego skargi kasacyjnej nie została prawomocnie rozstrzygnięta kwestia jej zgodności z prawem, to niemożliwym było prowadzenie przez organ administracji publicznej, postępowania nadzwyczajnego dotyczącego zmiany ww. decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi w przedmiotowej sprawie podstawę zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego. Zawieszenie postępowania odwoławczego uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/16, oddalającego skargę J. N. na decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r. Od losów oceny prawnej tej decyzji dokonywanej przez Sąd, zależeć będzie ewentualne zastosowanie do niej trybu z art. 155 k.p.a. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2018 r., sygn. I SA/Bk 294/18, LEX nr 2572799 - wskazano, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu ( art. 56 p.p.s.a.). Jednak nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli zatem nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozpoznana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, pogląd ten w całości podziela. Administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym (z art. 155 k.p.a.) zostało uruchomione po wniesieniu skargi sądowoadministracyjnej, a przed prawomocnym jej rozpoznaniem. Nie potwierdziły się zarzuty skargi o naruszeniu przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Sąd orzekł jak w wyroku.