VII SA/Wa 768/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, zw. dalej GIS, utrzymał w mocy własną, decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej PWIS w G. z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], w sprawie niestwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej PPIS, w S. z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], o uzgodnieniu projektu budowlanego bazy produkcyjnej kruszyw mineralnych Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno- Drogowych "[...]" w K. na działkach nr [...], [...],[...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. PWIS w G., na podstawie art. 157 i 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w S. z dnia [...] września 2004 r., orzekł o niestwierdzeniu nieważności ww. decyzji. Po otrzymaniu powyższej decyzji w dniu 5 lutego 2008 r. pismem z dnia 8 lutego 2008 r. B. J. zaskarżyła powyższą decyzję wnioskując o stwierdzenie jej nieważności, podnosząc, że: PPIS w S. uzgodnił na rzecz spółki [...] projekt budowlany rozbudowy nielegalnego składowiska i przetwórni odpadów w K., na terenie fermy krów, jako bazy produkcyjnej kruszyw mineralnych z pozyskiwanych odpadów obcego pochodzenia bez ujawnienia składowiska zanieczyszczonych odpadów, działającego od 1999 r. bez pozwolenia na lokalizację i bez pozwolenia na budowę na ww. działkach; zarówno PPIS w S. jak i PWIS w G. w zaskarżonych decyzjach nie uwzględnili nakazu ochrony konserwatorskiej zabytku ani prawa do nienaruszalności jej własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 1998 r. sygn. akt III RN 135/97); ponadto decyzję ww. organów zostały wydane bez zbadania legalności wniosku inwestora, legalności składowiska oraz przetwórni odpadów w K. B. J. poddała w wątpliwość, czy osoba występująca z wnioskiem w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego bazy produkcyjnej kruszyw mineralnych w K. na ww. działkach posiadała uprawnienia do reprezentowania spółki. Ponadto jako faktycznego właściciela i inwestora budowy wskazała spółkę [...] (obecnie [...]), który wg niej jest faktyczną stroną postępowania z udziałem, którego powinno toczyć się postępowanie administracyjne. W jej ocenie wszystkie uzgodnienia PPIS w S., w tym decyzja z dnia [...] września 2004 r. o uzgodnieniu projektu budowlanego bazy produkcyjnej kruszyw mineralnych Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych "[...]" w K. na działkach nr [...], [...], [...], zostały wydane w oparciu o nieważny wniosek spółki [...]. W tym miejscu wnioskodawczyni powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który bezpośrednio odnosił się do sposobu reprezentacji spółki [...]. W związku z tym zarzutem GIS zwrócił się do Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych "[...]" w K. o udzielenie informacji, kto w dniu składania wniosku o uzgodnieniu omawianego przedsięwzięcia był upoważniony do reprezentowania Spółki, prosząc jednocześnie o przesłanie wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W odpowiedzi prezes zarządu spółki przesłał odpis Krajowego Rejestru Sądowego (Nr [...]) ponadto poinformował, iż w każdym postępowaniu Spółka była reprezentowana w sposób właściwy, co potwierdzają zapisy umowy spółki (w przypadku działania organu) albo wystawione przez zarząd pełnomocnictwa (w przypadku działania pełnomocnika, nawet wtedy gdy była nim osoba sprawująca równocześnie funkcje członka zarządu). Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. GIS, na podstawie art. 158, art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2, 3, 6, 7 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a wzruszenie decyzji w tym trybie może mieć miejsce w przypadku, gdy badane rozstrzygnięcie jest w sposób niewątpliwy dotknięte przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie GIS, analiza materiału dowodowego w świetle obowiązujących na dzień orzeczenia przepisów prawnych wskazuje na to, że podważana decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym pkt. 2, 3, 6, 7. GIS wskazał, że PWIS w G. wydał podważaną decyzję wg właściwości (art. 12 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Miał podstawy prawne do zajęcia stanowiska (art. 157 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż ww. decyzja nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego. Nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, iż ww. decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zatem PWIS w G. słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w S. z dnia [...] września 2004 r. Ponadto GIS wskazał, że PWIS w G. stwierdził, że zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji PPIS w S. - wydanie decyzji (m.in. o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego) w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wnioskodawca był zobowiązany do przeprowadzenia uzgodnienia projektu budowlanego planowanego przedsięwzięcia z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, któremu należało przedstawić projekt budowlany i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a uzgodnienie winno nastąpić w drodze decyzji. Zgodnie z art. 49 ust. 2 postępowanie w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostało przeprowadzone na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedsięwzięcia. Zawartość raportu została określona w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Należy zauważyć, że zarzuty we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczące zabytków nie znajdują uzasadnienia. Punkty 2a i 4a ust. 1 art. 52 ww. ustawy, mówiące o obowiązku opisu istniejących w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz obowiązku przeprowadzenia analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków zaczęły obowiązywać od dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz.954), zatem weszły w życie po dacie wydania przez PPIS w S. ww. decyzji. Ponadto, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają ani nie posiadały kompetencji do badania wpływu planowanego przedsięwzięcia na zabytki. Z akt sprawy wynikało, że PPIS w S. otrzymał do uzgodnienia wymaganą przepisami dokumentację, w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i projekt budowlany. Planowane wówczas przedsięwzięcie należało do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt. 4 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). PWIS w G. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w S. z dnia [...] września 2004 r. dokonał analizy sprawy począwszy od oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia wykonanego przez inż. R. K. w sierpniu 2004 r. Organ stwierdził, że zawartość raportu spełnia wymagania określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ponadto analiza przewidywanego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wykazała, że uciążliwości powodowane funkcjonowaniem zakładu zostaną ograniczone do jego granic. Dodatkowo organ wskazał, że przedstawiona w materiale dowodowym przez B. J. decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2007 r. (nr [...]) uchylająca dotychczasowe rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków deszczowych z terenu bazy Spółki "[...]" w K. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wątpliwości organu co do klasyfikacji wód opadowych z terenu, na którym m.in. znajduje się miejsce czasowego gromadzenia odpadów budowlanych nie dyskwalifikuje uzgodnienia dokonanego przez PPIS w S.. GIS wskazał, że PWIS w G. wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na podstawie operatu wodnoprawnego, dla którego uzgodnienie z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest wymagane. Z tych względów uznał, że ww. postępowanie nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PWIS w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła B. J., wnosząc o zawieszenie postępowania, czemu sprzeciwiła się spółka [...]. Skarżąca, podnosząc zarzut art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyła także nowe dowody w przedmiotowej sprawie, tj. kserokopię decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], w której znajduje się informacja o tym, że wnioskodawca czyli [...] Sp. z o. o. posiada tytuł prawny do działek objętych zakresem przedmiotowej inwestycji na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] lutego 2005 r. pomiędzy właścicielem działek o numerach [...], [...], [...] - Przedsiębiorstwem Robót Inżynieryjno-Drogowych "[...]" Sp. z o. o. a wnioskodawcą czyli [...] Sp. z o.o. W związku z tym zarzutem, na wezwanie organu spółka "[...]" nadesłała wyciąg umowy potwierdzony za zgodność z oryginałem, wskazując, że dzierżawcą przedmiotowego terenu jest firmą której nazwa brzmi [...] Sp. z o.o., a nie jak wcześniej posługiwał się GIS – [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ nadzorczy powtórzył w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwoinstancyjnej. Ponadto odnosząc się do zarzutu B. J., iż decyzja PPIS w S. z dnia [...] września 2004 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, czyli do Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Budowlanych "[...]" Sp. z o.o., GIS podkreślił, że przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy była analiza legalności rozstrzygnięcia PWIS w G. wyrażonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie nie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji PPIS z dnia [...] września 2004 r., a nie postępowanie w sprawie ustalenia stron w przedmiotowym postępowaniu. Zatem w tej kwestii GIS nie zajął stanowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie złożyła B. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca zaskarżyła decyzję pierwszoinstancyjną, decyzję PWIS w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz decyzję PPIS w S. z dnia [...] września 2004 r. Skarżąca podtrzymała zarzut nieważności uzgodnienia sanitarnego dokonanego dla rozbudowy samowoli budowlanej sp. [...] - bazy składowiska odpadów, nie posiadającej pozwolenia lokalizacyjnego, środowiskowego, konserwatorskiego ani budowlanego. W jej ocenie GIS nie przeprowadził postępowania dowodowego z udziałem dokumentów nieruchomości objętej postanowieniem sanitarnym, nie ustalił przedmiotu uzgodnienia, oraz stanu prawnego sprawy, a decyzje organu nie odnoszą się do żadnego obszaru nie podają żadnego załącznika, tylko gołosłowne twierdzenia zainteresowanej uzyskaniem nielegalnego uzgodnienia spółki. Ponadto skarżąca zarzuciła GIS niejawność postępowania sanitarnego i brak bezstronności przez rozpatrywanie czterech uzgodnień dotyczących tej samej bazy spółki [...] i jej biznesowego partnera spółki [...], przez tego samego urzędnika, na każdym etapie sprawy, a nadto ukrycie informacji, komu postanowienie zostało doręczone: spółce [...] z W., czy spółce [...] z P., czy wytwórni asfaltu z K., czy spółce [...] lub spółce [...] powiązanych rodzinnie ze spółką [...] umowami dzierżawy terenu i bazy, korzystających ze składowiska budowlanych odpadów spółki [...], bazy kruszywa i wytwórni mieszanek mineralno-bitumicznych oraz posługujących się tym samym adresem: K., ul. K. (nie zgadzają się dane właściciela budowy i instalacji). A zatem twierdzenie GIS o braku znaczenia kto jest stroną postępowania administracyjnego pozostaje w rażącej sprzeczności z prawem. Skarżąca wskazała również, że GIS nie ustalił stanu prawnego sprawy, której skutki stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzi oraz dla bezpieczeństwa środowiska. Główny Inspektor nie ustalił stanu prawnego sprawy na dzień uzgodnienia w 2004 r. ani na dzień postanowienia w roku 2010. Rozstrzygnięcie GIS zostało oparte na oprotestowanym raporcie opracowanym przez pracownika wytwórni asfaltu i pracownika spółki [...], a nie osobę bezstronną Raport zawiera fałszywy opis otoczenia, i zabytek nazywa otoczeniem przemysłowym, ale zarazem potwierdza, że będzie wylewać ścieki, jak dotychczas, czyli do parku skarżącej. W ocenie skarżącej GIS wbrew twierdzeniu, że badał legalność uzgodnienia, swoje postanowienia, oparł wyłącznie o fałszywe dane, sporządzone przez osobę zainteresowaną uzyskaniem uzgodnienia sanitarnego i kontraktu budowlanego. W odpowiedzi na skargę GIS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże po części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Naruszono bowiem przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skargi sprowadzają się do niewłaściwego przeprowadzenia postępowania, nieuwzględnienia wniosków i argumentów skarżącej, a także dowodów które przedkładała. Zarzut niewłaściwego przeprowadzenia postępowania okazał się trafny. Organ wszczynając postępowanie nadzorcze uchybił bowiem przepisom art. 9, 61 §1 k.p.a., a w konsekwencji art. 127 i 138 k.p.a. Postępowanie nadzorcze, które podlega kontroli sądu zostało wszczęte w oparciu o żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r. Pismo to stanowiło reakcję skarżącej na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. W piśmie tym, które wpłynęło do organu w terminie przewidzianym przez k.p.a. na złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżąca zaskarżyła otrzymaną w dniu 8 lutego 2008 r. decyzję wskazując jako podstawę zaskarżenia art. 156 § 1 k.p.a. i w rezultacie żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W oparciu o to pismo i zawarte w nim żądanie organ wszczął postępowanie nadzorcze, które przeprowadził zgodnie z regułami określonymi w przepisach postępowania, ograniczając postępowanie, zgodnie z regułami, do ustalenia, czy wskazana w żądaniu pisma z dnia 8 lutego 2008 r. decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Mając na uwadze, że powyższe pismo zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zostało złożone w terminie przewidzianym dla złożenia odwołania od decyzji I instancji organ nadając bieg nowemu postępowaniu nadzorczemu zaniedbał wyjaśnienia jaka była wola skarżącej, (odwołanie czy inicjacja nowej sprawy) nie uprzedzając jej przy tym o skutkach przyjęcia określonego trybu postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest możliwe nadanie biegu wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji, która nie stała się jeszcze ostateczna, jednakże podkreśla się, że postępowanie takie można prowadzić tylko wówczas, jeżeli nie ma wątpliwości co do intencji osoby składającej pismo. Organ, w przypadku złożenia, w terminie przewidzianym na odwołanie, pisma zaskarżającego decyzję I instancji, w którym żąda się stwierdzenia tej decyzji, ma, wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek, pouczenia strony o skutkach procesowych uznania takiego pisma za odwołanie lub też za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Będąca wynikiem prawidłowego zastosowania art. 9 k.p.a. konieczność uświadomienia stronie przez organ I instancji okoliczności, że potraktowanie pisma jako odwołania obliguje organ II instancji do ponownego rozpoznania w pełnym zakresie sprawy, którą załatwiał organ I instancji, przeprowadzenia procesu dowodowego i wydania decyzji ostatecznej, albo też, że w przypadku uznania pisma za wniosek o stwierdzenie nieważności ograniczy kompetencje organu nadzorczego tylko do ustalenia, czy zaistniała którakolwiek z przesłanej wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ma istotny wpływ na dalszy bieg sprawy. Dopiero po takim pouczeniu i wyjaśnieniu intencji wnioskodawcy można podjąć dalsze kroki proceduralne, z czym wiąże się również prawidłowe ustalenie właściwości organu je załatwiającego, oraz trybu w jakim będzie prowadzone postępowanie. W okolicznościach tej sprawy organ nie wyjaśnił intencji skarżącej, chociaż, jak to wynika z pism przez nią przedkładanych oraz z treści wniosków dowodowych, a także zarzutów, które formułuje strona żądała rozpoznania sprawy w pełnym zakresie na skutek złożonych wcześniej pism, a nie inicjowania kolejnego postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem mogło być tylko to, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. mogła zawierać kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Na skutek niezastosowania art. 9 k.p.a. przez organ administracji doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 k.p.a., gdyż nie dokonano oceny treści wniosku uznając pismo z dnia 8 lutego 2008 r. za wniosek o wszczęcie odrębne postępowanie nieważnościowe. Konsekwencją przedwczesnego nadania sprawie biegu z naruszeniem powyższych przepisów wadliwością dotknięte są decyzje organów obu instancji, wobec czego podlegają one uchyleniu. Mając powyższe na względzie organ będący adresatem pisma z dnia 8 lutego 2008 r. wezwie stronę do oświadczenia, czy żąda ona wszczęcia odrębnego postępowania nieważnościowego, czy też powyższe pismo należy traktować jako odwołanie i nada sprawie stosowny bieg, uwzględniając jej aktualny stan. Uchylając zaskarżoną decyzję, z innego powodu niż podano to w skardze, po myśli art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd ograniczył się do oceny, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego. W tej sytuacji ocenę zarzutów skargi odnoszących się do meritum sprawy należało uznać za przedwczesną, gdyż dopiero po przeprowadzeniu ponowionego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem wniosków i żądań strony, możliwe będzie zajęcie ostatecznego stanowiska przez organy administracji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.