VII SA/Wa 77/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie ustawowego terminu na wydanie decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Delegatura w [...] na podstawie art. 158 § 2, art. 157 § 1 i § 2 kpa, po wszczęciu postępowania na wniosek Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury działającego w imieniu Gminy [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nakazującej U. i Z. M. dokonanie rozbiórki nieużytkowanych ław i murów fundamentowych oraz słupów żelbetonowych budynku wielorodzinnego znajdującego się na posesji przy ul. [...] w [...] do dnia 15 maja 2005 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Prezydenta Miasta [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego, a tym samym nie posiada przymiotu strony na wniosek której mogło zostać wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu skarżący może wykazać jedynie istnienie interesu faktycznego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. Wnika on z toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania dotyczącego odszkodowania dla inwestorów U. i Z. M. w zw. z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2001 r. decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Sygn. akt VII SA/Wa 77/06 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Prezydent Miasta [...]. Zarzucając decyzji naruszenie art. 28, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 kpa oraz przepisów art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. wydana została z naruszeniem art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki. W dalszych wywodach skarżący wskazał, iż wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Istnieje bowiem związek o charakterze materialnoprawnym między przepisami, z których inwestorzy wywodzą swoje roszczenia (art. 160 kpa) oraz przepisem art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył także art. 105 kpa, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona zgodna z prawem, w związku z czym wniesiona skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowlany jest interes prawny. Po drugie, jego realność, co oznacza, że musi on istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danej normy prawa. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cytowane tam orzecznictwo i literatura). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowania żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W kwestii interesu prawnego Prezydenta Miasta [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nakazującej U. i Z. M. rozbiórkę nieużytkowanych ław fundamentowych oraz słupów żelbetonowych, organy obu instancji zajęły odmienne stanowisko. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po wszczęciu na wniosek Gminy [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast, działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie I instancji uznając, iż zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić. Zarówno w piśmie z dnia 24 czerwca 2005 r. Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...], skierowanym w imieniu Gminy [...], stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., jak i w toku całego dalszego postępowania wnioskodawca nie wykazał konkretnej normy prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny. Na marginesie należy wskazać, iż do wniosku o stwierdzenie nieważności nie dołączono stosownego pełnomocnictwa Gminy, dla osoby podpisującej w jej imieniu wniosek o stwierdzenie nieważności. Podkreślić też należy, iż wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, że z samego faktu, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., nie można wywodzić, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie zmienia to faktu, iż skarżący zobowiązany był wykazać w toku postępowania, iż posiada on indywidualny, konkretny interes prawny, który bezpośrednio jego dotyczy. Zdaniem Sądu strona skarżąca, nie wykazała w niniejszym postępowaniu, iż posiada interes prawny, albowiem nie wskazała normy prawa, z której wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Za źródło tego interesu nie może być uznane, jak to wskazano w skardze, postępowanie toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczące przyznania odszkodowania dla U. i Z. M. w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Skarżący wykazał wyłącznie swój ewentualny interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w przepisie art. 28 kpa. Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organ bezzasadnie umorzył postępowanie I instancji. Skoro bowiem w ocenie organu działającego w II instancji nie mogła się ostać decyzja wydana w I instancji z tej przyczyny, że została wydana na wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną, a więc musiała być uchylona, organ ten mógł wyłącznie zastosować odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 kpa i wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji zakończonego tą decyzją. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).