VII SA/Wa 77/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi C.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 28 czerwca 2010 r. A. M. wystąpił o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę współwłaściciela nieruchomości A. M. z dnia 29 kwietnia 2010 r. oraz cztery egzemplarze projektu rozbiórki budynku magazynowego. W dniu 12 lipca 2010 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. C. J. zgłosiła zastrzeżenia w sprawie rozbiórki budynku magazynowego, który jest częściowo konstrukcyjnie połączony z budynkiem usytuowanym na działce sąsiedniej o nr ew. [...] oraz wskazała, że nie wyrażała zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Organ analizując przedłożony projekt rozbiórki obiektu stwierdził, że budynek magazynowy usytuowany na terenie działki o nr ew. [...] którego współwłaścicielami są A. i A. M., posiada częściowo wspólną ścianę z budynkiem sąsiednim, biegnącą wzdłuż granicy działek. W załączonym projekcie rozbiórki, wykonanym przez uprawnionego projektanta, przedstawiono rozwiązania, które określają zakres prac rozbiórkowych oraz sposób zabezpieczenia budynku sąsiedniego, co zostało potwierdzone w piśmie A. M. z dnia 2 sierpnia 2010 r. Roboty rozbiórkowe będą prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej, a kolejność robót rozbiórkowych musi być zapisana w zarejestrowanym i wydany inwestorowi dzienniku rozbiórki. Organ stwierdził, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawienia budowlane. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. J., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., może być wydana tylko w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie to wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez ten organ art. 10 § 1 K.p.a., który stanowi, iż "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia powyższego artykułu poprzez zaniechanie zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu całości materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż materiał dowodowy był uzupełniany przez strony w trakcie postępowania. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił przepisowi art. 7 K.p.a., uniemożliwiając tym samym wypełnienie dyspozycji art. 77 ust. 1 K.p.a. zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie przeprowadzanym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zbadać prawo własności budynku będącego przedmiotem wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z uwagi na fakt, iż jest on połączony konstrukcyjnie z częścią budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Własność obiektu budowlanego nie jest tożsama z własnością nieruchomości gruntowej, zatem zapis w ewidencji gruntowej, z którego wynika własność działki nr ew. [...] nie musi pokrywać się ze stanem prawnym zlokalizowanego na niej budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących prac rozbiórkowych organ stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany (w części dot. konstrukcji) nie uwzględnia przede wszystkim konstrukcji budynku C. J. Nie zawiera również wystarczającego opisu zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych. Nie możliwe jest na jego podstawie jednoznaczne ustalenie czy istnieje techniczna możliwość wykonania rozbiórki budynku magazynowego bez ryzyka naruszenia konstrukcji budynku C.J. Projekt rozbiórki nie spełnia również wymagań gwarantujących zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia podczas jej wykonywania (art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego). Pozostałe zarzuty C.J. dotyczące tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem oraz zgody A. M. na rozbiórkę nie zasługują na uwzględnienie, gdyż dołączenie do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zgody A. M. nie jest wymagane, gdyż jest on właścicielem obiektu. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. "w części dotyczącej nie uwzględnieniu zarzutu dot. tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem oraz wyrażeniem pisemnej zgody Pana A. M. i Pani A. M. na rozbiórkę" C. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że nawet jeśli wnioskodawca jest współwłaścicielem obiektu to konieczna jest zgoda drugiego właściciela. Podniosła również, że A. M. wszedł w posiadanie nieruchomości w sposób bezprawny. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania C. J., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ocenie podlega zaskarżona decyzja, co do jej zgodności z prawem, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – art. 138 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) może być wydana wtedy, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z taką sytuacja mamy do czynienia, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, gdyż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W myśl cytowanego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy koniecznym jest bezzwłoczne załatwienie sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 K.p.a.). Jednym z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego ma istotne znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a. - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie określonych w nim wymagań, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, którego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, iż skarżąca C. J. miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. W szczególności brak jest dokumentów świadczących o tym, że organ pierwszej instancji umożliwił jej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz - zgodnie z art. 81 K.p.a. - wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Zebrany materiał dowodowy obejmuje dokumenty, co do których skarżąca miała prawo przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji się odnieść, w postaci pisma inwestora z dnia 30 lipca 2010 r. oraz z dnia 2 sierpnia 2010 r. wraz z załącznikiem w postaci pisma projektanta z dnia 30 lipca 2010 r. Skoro - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji - były one brane pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, to skarżąca powinna mieć zapewnioną przez ten organ możliwość odniesienia się do nich w kontekście zgłoszonego wniosku inwestora wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i swoich zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie z dnia 26 lipca 2010 r. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega bowiem na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw. Z tego względu ważne jest umożliwienie jej końcowego zapoznania się ze wszystkimi zebranymi dowodami, niezależnie od tego, czy dowody te (zazwyczaj dokumenty) znane są jej z innych źródeł. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a., które uzasadniałyby odstąpienie od tej zasady. Trafnie w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że organ pierwszej instancji winien zbadać prawo własności budynku będącego przedmiotem wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z uwagi na fakt, iż jest on połączony konstrukcyjnie z częścią budynku zlokalizowanego na działce nr ew. 106, stanowiącego własność skarżącej, a zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie uwzględnia konstrukcji budynku skarżącej C. J. oraz nie zawiera wystarczającego opisu zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych, co skutkuje tym, że nie jest możliwe na jego podstawie jednoznaczne ustalenie czy istnieje techniczna możliwość wykonania rozbiórki budynku magazynowego bez ryzyka naruszenia konstrukcji budynku skarżącej, jak również nie spełnia wymagań gwarantujących zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia podczas wykonywania rozbiórki. W świetle powyższych uchybień organu pierwszej instancji, polegających na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (wbrew dyspozycji art. 7 i 77 § 2 K.p.a.) stwierdzić trzeba, że nie mogły one zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym przy uwzględnieniu art. 136 K.p.a. Zastosowanie powyższego trybu pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt: IV SA 2058/97, niepubl.). Zasadnie, zatem Wojewoda [...] przyjął, że w sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, nie doszło do wyjaśnienia sprawy w całości i dlatego zaistniała konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w swojej decyzji opisał jak powinno przebiegać postępowanie w sprawie, tym samym udzielając wskazówek Prezydentowi [...], jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazać należy, że organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.