VII SA/Wa 771/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. W. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 3 lipca 2004r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr [...] w miejscowości P. gm. U., stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] Starosta S. udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr [...] w miejscowości P. gm. U. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił A. K. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] [...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brak legitymacji procesowej A. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchylił ww. decyzję organu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Rozpatrując na nowo sprawę [...] WINB uznał, że decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2002r., nr [...] jest obarczona, wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził nieważność weryfikowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. wnioskiem z dnia 7 listopada 2001 r. zawiadomił o zakończeniu budowy i zgłosił do użytkowania pawilon handlowy usytuowany na dz. nr [...] w m. P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Starosta S. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia braków dokumentacji przedłożonej z ww. wnioskiem. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Starosta S. udzielił Panu M. K. pozwolenie na użytkowanie ww. pawilonu handlowego (zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...]). Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że nie ma w nich protokołu z przeprowadzonej kontroli przedmiotowej budowy stwierdzającego zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Uznał zatem, że organ I instancji wydając omawianą decyzję takiej kontroli nie przeprowadził, przez co zostały rażąco naruszone przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane). Podniósł, że brak przeprowadzenia kontroli przedmiotowej budowy wynika również z uzasadnienia weryfikowanej decyzji. W rezultacie kontrolowana decyzja rażąco narusza przepisy art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania I. W. oraz Pana M. K. od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 1999 r., udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2001 r. M. K. wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, jednocześnie informując, że zakończył budowę tegoż j pawilonu, realizowaną w oparciu o decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...]. Do wniosku inwestor dołączył dokumenty wymagane przepisem art. 57 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor ! jest obowiązany dołączyć określone dokumenty, takie jak: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, jak również o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Ponadto, stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2001 r., zmienionej decyzją Starosty Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2002 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego Panu M. K., a następnie - zamiast M. K. – I. K.), właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Biorąc pod uwagę powyższe GINB stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że właściwy organ nie przeprowadził kontroli wymaganej przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe potwierdza fakt, że w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli. W rezultacie zgodził się z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, że decyzja zezwalająca na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja GINB z [...] stycznia 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. W. i M. K. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i oparcie orzeczenia na jednostronnej ocenie stanu faktycznego oraz art. 8 kpa oraz art. 9 k.p.a., polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, czym poderwane zostało zaufanie do działania organów administracji; - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 i art. 59a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na braku wskazania skarżącym jako inwestorom i stronie postępowania warunków jakie winni spełnić by uzyskać decyzję zezwalającą na użytkowanie wybudowanego przez nich obiektu, a następnie przyjęciu, że to skarżący nie wykonali w całości obowiązku nałożonego na nich, podczas gdy to ewentualne błędne działania innego organu - uniemożliwiło uzyskanie przez inwestorów właściwej i prawomocnej decyzji o użytkowaniu obiektu, - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie - polegające na przyjęciu, że warunkiem prawidłowości decyzji zezwalającej na użytkowanie wybudowanego obiektu jest "protokół z kontroli obiektu" oraz na błędnym uznaniu, iż skarżący nie spełnili przesłanek, od których Prawo budowlane uzależnia dopuszczalność wydania zezwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że - wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji - przepis art. 59 Prawa budowlanego nie wskazuje na konieczność sporządzenia ani dokumentowania "protokołem" okoliczności załatwienia zgłoszenia inwestora o zakończeniu budowy i wniosku o zezwolenie na użytkowanie. Wskazał bowiem, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a." Tymczasem organ nadzoru budowlanego nie wykazał by takowa kontrola po zakończeniu przez inwestora budowy nie została przeprowadzona. Dodatkowo przywołany wyżej przepis nie wprowadza szczególnej formy dokumentu jaki ma potwierdzać okoliczność przeprowadzenia kontroli. Tymczasem brak sporządzenia odpowiedniego dokumentu z przeprowadzonej kontroli obiektu - przyjmując nawet, iż winien to być dokument w formie protokołu - nie może obciążać inwestorów. Pełnomocnik skarżących wskazał także, że w podanym zakresie nie przeprowadzono żadnych ustaleń z udziałem inwestorów. W szczególności w toku postępowania nie wezwano skarżących do uzupełnienia materiału dowodowego w podanym zakresie czy też udokumentowania w inny sposób czy kontrola obiektu miała miejsce. Zarzucił organowi nadzoru budowlanego, że nie podjął żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, a jednocześnie - jeżeli nawet przyjął, że takiej kontroli obiektu nie przeprowadzono - to nie wyjaśnił na jakiej podstawie okoliczność ta winna obciążać inwestora a nie organ budowlany. Pełnomocnik skarżących wskazał, że stosownie zaś do treści przepisu art. 51 Prawa budowlanego - jeżeli organ nadzoru budowlanego w toku postępowania stwierdza nieprawidłowości - to winien wezwać stronę do ich usunięcia, wyznaczając stosowny czas (termin), a dopiero po jego bezskutecznym upływie - może być wydana stosowna decyzja o wstrzymaniu budowy czy też cofająca zgodę na użytkowanie obiektu. W ocenie pełnomocnika skarżących w niniejszej sprawie zaniechano wyjaśnienia podstaw uznania braku możliwości utrzymania decyzji zezwalającej na użytkowanie wybudowanego zgodnie z projektem budowlanym obiektu oraz nie dano skarżącym możliwości dobrowolnego usunięcia nieprawidłowości. Dlatego zaskarżona decyzja łamie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie realizuje zasady prawdy obiektywnej, nie została podjęta w interesie społecznym, ani też nie chroni słusznego interesu inwestorów. Ponadto, GINB - poza czysto werbalnym przywołaniem - nie uzasadnił dlaczego w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Dodatkowo decyzja powinna zostać oceniona jako rażąco naruszająca porządek prawny w sytuacji, gdy to naruszenie powoduje społeczno-gospodarcze skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd uznał, że GINB prawidłowo ustalił, że badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie weryfikacją w trybie nadzorczym objęta była decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmieniona następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr [...] w miejscowości P. gm. U. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika niewątpliwie, że właściwy organ powołany do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie nie przeprowadził kontroli wymaganej przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z ustaleniami organów, że w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli, co wskazuje na brak jej przeprowadzenia. W konsekwencji należy uznać, że decyzja zezwalająca na użytkowanie została wydana z oczywistym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy również podzielić pogląd zaprezentowany przez GINB, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż brak protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak również uporządkowania terenu budowy, stanowi, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku zapadła z rażącym naruszeniem prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.06.2007 r., sygn. akt: SA/Wa 131/07). Protokolarna kontrola nie stanowi bowiem wyłącznie jednego z formalnych elementów procedury zmierzającej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, którego brak nie miał żadnego znaczenia dla legalności inwestycji. Należy przyjąć stanowisko odwrotne. Czynność ta ma fundamentalne znaczenie dla oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa i pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji determinuje dopuszczenie powstałej inwestycji do użytkowania albo podjęcia dalszych działań naprawczych ze strony organów nadzoru budowlanego. Potwierdza to również pełnomocnik skarżących akcentując w treści skargi znaczenie ewentualnych czynności podejmowanych w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Rezygnacja z protokolarnego stwierdzenia zgodności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę jest równoznaczne z całkowitym zaniechaniem jakiejkolwiek kontroli legalności zrealizowanego obiektu. Orzekanie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie bez przeprowadzenia ww. podstawowej czynności stanowi niewątpliwie oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa. Odpowiadając na zarzut skarżących dotyczący braku wymogu protokolarnej kontroli należy ponownie podkreślić, że decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2001 r. powinna być weryfikowana pod względem zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Jak wyżej wskazano zgodnie z brzmieniem obowiązującym na dzień [...] grudnia 2001 r. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wymagał bezspornie przeprowadzenia protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Tymczasem skarżący powołują się w swoich rozważaniach na treść art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania przez organy w trybie nieważnościowym, co z przyczyn oczywistych pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięć odnoszących się do decyzji z [...] grudnia 2001 r. Dlatego jako niezasadny należy uznać zarzut Niezasadne są również pozostałe zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia art. 51 i art. 59a Prawa budowlanego polegające na braku wskazania skarżącym jako inwestorom i stronie postępowania warunków jakie winni spełnić by uzyskać decyzję zezwalającą na użytkowanie wybudowanego przez nich obiektu. Należy wskazać, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi nowego postępowania i nie dokonuje nowych czynności procesowych prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 kpa sprowadza się bowiem do weryfikacji treści decyzji ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jej wydania. W przypadku oczywistej sprzeczności treści decyzji ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania rozważenia wymaga ewentualna eliminacja kontrolowanej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Istotne pozostaje dodatkowo – jak Sąd podał na wstępie – ustalenie, czy stwierdzone, oczywiste naruszenie przepisów prawa, powoduje trudne do akceptacji skutki społeczno-gospodarcze, czyli stan, który jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Ocena tych skutków nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i być oderwana od stanu faktycznego sprawy. Analizując sprawę pod tym względem Sąd doszedł do przekonania, że za eliminacją decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2001 r., zmienionej decyzją Starosty Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2002 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, w trybie nieważnościowym przemawiają również skutki o charakterze społeczno-gospodarczym. Należy bowiem zaznaczyć, że w niniejszej sprawie decyzje na budowę budynków w zabudowie szeregowej na działkach [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. nie zostały ze sobą zsynchronizowane, gdyż w segmentach na działkach nr [...] i [...] zaprojektowano ściany pod kątem prostym, natomiast w segmencie środkowym na działce nr [...] wydano pozwolenie na ściany ukośne (równoległe do granic rozdzielających działki). Dodatkowo wydane pozwolenia przewidują budowę dachów z okapami wykraczającymi poza teren własnej działki. Spowodowało to brak możliwości bezkolizyjnej budowy środkowego segmentu. W związku z powyższym decyzja Starosty Powiatu S. z dnia [...] grudnia 1999 r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego została wyeliminowana w drodze stwierdzenia jej nieważności. Wprawdzie co do zasady ewentualna eliminacja decyzji zezwalającej na realizację inwestycji jest podstawą innego postępowania nadzwyczajnego w doniesieniu do decyzji zezwalającej na użytkowanie tego samego obiektu budowlanego, czyli wznowienia postępowania. Tym niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy oceniając skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa przez weryfikowaną decyzję należy uznać, że nie tylko została ona wydana z oczywistym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, ale także, że naruszenie to ma charakter rażący wymagający usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Należy bowiem zauważyć, że dopóki w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, dopóty nie jest możliwe prowadzenie jakiegokolwiek postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do powstałej inwestycji. W konsekwencji inwestor środkowego segmentu pozbawiony jest w istocie prawa do samodzielnej zabudowy własnej nieruchomości, co w oczywisty sposób jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i poszanowania uzasadnionych, mających oparcie w przepisach prawa, interesów osób trzecich. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.